NTFR 2008/933 - Pleidooi voor openbare belastingrechtspraak

Volgens art. 8:62, lid 1, Awb geldt als hoofdregel dat zittingen bij een bestuursrechter door een ieder kunnen worden bijgewoond.² In art. 8:62, lid 2, Awb zijn enige situaties genoemd waarin de bestuursrechter kan bepalen dat de mondelinge behandeling met gesloten deuren plaatsvindt.³ Zo kunnen de belangen van de openbare orde, van de goede zeden, van de veiligheid van de staat, van minderjarigen of de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, meebrengen dat wordt afgeweken van de hoofdregel. Ook indien de openbaarheid het belang van een goede rechtspleging ernstig zou schaden, kan de bestuursrechter beslissen de zitting met gesloten deuren te laten plaatsvinden. Is de mondelinge behandeling niet openbaar, dan dient daarvan melding te worden gemaakt in het proces-verbaal van de zitting.⁴

Voor belastingprocedures is beslotenheid regel en openbaarheid uitzondering. Het fiscale procesrecht wijkt daarmee af van het uitgangspunt van art. 8:62 Awb. In art. 27c AWR⁵ is namelijk bepaald dat, behoudens het geval waarin het beroep is gericht tegen een boete,⁶ het onderzoek ter zitting met gesloten deuren plaatsvindt. De rechter kan bepalen dat het onderzoek openbaar is indien de belangen van partijen daardoor niet worden geschaad.

De reden dat een belastingprocedure niet openbaar is, is gelegen in de bescherming van de persoonlijke levenssfeer.⁷ Bij gegevens van persoonlijke aard kan worden gedacht aan gegevens over het inkomen, het vermogen, en ziektes waarvoor uitgaven zijn gedaan, maar ook aan bedrijfsgegevens⁸. Verder kan de geheimhoudingsplicht van art. 67 AWR zich verzetten tegen een openbare behandeling ter zitting. Die verplichting geldt voor een ieder die werkzaam is bij de uitvoering van de belastingwet – waaronder de inspecteur en de belastingrechter – ten aanzien van de informatie die bij de uitoefening van zijn functie wordt verkregen.

Indien in een procedure zowel een belastingaanslag als een boete aan de orde is, dient de rechter bij de mondelinge behandeling strikt genomen een scheiding aan te brengen tussen het besloten gedeelte waarin de belastingaanslag aan de orde is, en het openbare gedeelte waarin de boetezaak wordt behandeld. Vanwege de samenhang tussen de belastingaanslag en de boete – zo wordt bijvoorbeeld de boetegrondslag gevormd door het bedrag van de belastingaanslag – is een dergelijke scheiding in de praktijk lastig aan te brengen. Een praktische oplossing zou kunnen zijn dat de rechter bij het begin van de zitting met een beroep op art. 27c AWR bepaalt dat ook het onderzoek inzake de enkelvoudige belasting openbaar is. De belastingrechter kan ook ervoor kiezen het onderzoek inzake de boete met gesloten deuren te laten plaatsvinden. Daarvoor moet dan wel één van de in art. 8:62, lid 2, Awb genoemde situaties aan de orde zijn.⁹ Doet één van deze situaties zich niet voor, dan dient de boetezaak openbaar te worden behandeld. De vraag rijst of de belastingplichtige afstand kan doen van zijn recht op een openbare behandeling. Volgens het EHRM is dit mogelijk indien de belastingplichtige uit vrije wil dit op ondubbelzinnige wijze kenbaar heeft gemaakt en het algemeen belang zich niet ertegen verzet.¹⁰

Het beginsel van een openbare terechtzitting is fundamenteel voor een rechtsstaat. De openbaarheid maakt controle op het rechterlijke optreden mogelijk. Niet valt in te zien dat het onderzoek ter zitting in belastingzaken, vanwege de bescherming van de privacy, categorisch met gesloten deuren moet plaatsvinden. In veel belastingprocedures is de persoonlijke levenssfeer immers op zitting in het geheel niet aan de orde. Daarbij kan worden gedacht aan geschillen inzake de WOZ-waarde, overdrachtsbelasting, lokale belastingen, formele aspecten (ontvankelijkheden) of aan geschillen van uitsluitend rechtskundige aard. Bovendien is het beginsel van openbaarheid niet absoluut. Indien het privacybelang zich tegen openbaarheid verzet, kan de belastingrechter op verzoek van de belastingplichtige bepalen dat de mondelinge behandeling met gesloten deuren zal plaatshebben.

Nederland wijkt met een besloten terechtzitting af van de omringende landen. In België, Duitsland, Frankrijk, Denemarken, Zweden en Groot-Brittannië zijn belastingprocedures openbaar.¹¹ Ook het Hof van Justitie EG en het EHRM behandelen alle rechtszaken in beginsel in het openbaar. Verder kan nog worden opgemerkt dat in de praktijk een openbare behandeling van een belastingprocedure – bijvoorbeeld vanwege de aanwezigheid van studenten of door partijen meegenomen belangstellenden – zelden op problemen stuit.

Ik meen dan ook dat er geen goede gronden zijn om in het belastingrecht, anders dan in het niet-fiscale bestuursrecht, af te wijken van de regel dat terechtzittingen in het openbaar plaatsvinden.¹² Openbaarheid van terechtzittingen is een fundamenteel principe in een rechtsstaat. Daarvan mag slechts in uitzonderlijke omstandigheden – die van geval tot geval moeten worden bezien – worden afgeweken. Ook de geheimhoudingsplicht van art. 67 AWR dient voor het beginsel van de openbare terechtzitting te wijken.¹³

In het verlengde van de openbare terechtzitting ligt de openbaarheid van uitspraak. In art. 8:67, lid 5, en art. 8.78 Awb is bepaald dat de rechtbank van de mondelinge respectievelijk de schriftelijke uitspraak de beslissing in het openbaar uitspreekt.¹⁴ Niet vereist is dat de gehele uitspraak op een openbare zitting wordt voorgelezen, het voorlezen van het dictum is voldoende.¹⁵ Met de openbare uitspraak wordt het publiek en de publieke opinie de mogelijkheid geboden de uitspraak te controleren teneinde het recht op een eerlijk proces te waarborgen. Deze fundamentele regel laat, anders dan de openbaarheid van zitting, geen ruimte voor uitzonderingen.¹⁶ Art. 8:67 en 8:78 Awb gelden onverkort in het belastingrecht.

De regel van het openbaar uitspreken vloeit voort uit art. 121 Grondwet en art. 6, lid 1, EVRM. Volgens de jurisprudentie van het EHRM moet het vereiste van het openbaar uitspreken zoals neergelegd in art. 6 EVRM met enige flexibiliteit worden toegepast. Dit betekent dat op uiteenlopende wijze aan dit vereiste kan worden voldaan. Het lijkt voor het EHRM voldoende te zijn dat partijen de beschikking krijgen over de volledige tekst van de uitspraak en dat daarnaast de belangrijke uitspraken van dat rechtscollege worden gepubliceerd.¹⁷ Deze uitleg brengt mee dat art. 6 EVRM minder vergaande eisen stelt aan het openbaar uitspreken dan art. 8:78 Awb.¹⁸

In de praktijk worden uitspraken van belastingrechters zelden in het openbaar uitgesproken.¹⁹ Partijen krijgen kosteloos een afschrift van de uitspraak toegezonden.²⁰ Andere belangstellenden – veelal commerciële uitgevers van fiscaal-juridische tijdschriften – kunnen al dan niet tegen vergoeding een afschrift van een uitspraak krijgen.²¹ Het is duidelijk dat het niet in het openbaar uitspreken niet in overeenstemming is met het bepaalde in art. 8:78 Awb en art. 121 Grondwet.²²

Daarbij komt nog dat in uitspraken van de belastingrechter, evenals in uitspraken van overige bestuursrechters, veelal wel wordt vermeld dat de beslissing in het openbaar is uitgesproken, terwijl dit in het geheel niet is geschied. Een bestuursrechter te Amsterdam achtte dit onwenselijk en nam in zijn uitspraak niet de standaardformule op dat de uitspraak in het openbaar is uitgesproken, maar vermeldde dat de uitspraak – conform de bestaande praktijk – was bekendgemaakt door verzending aan partijen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft deze uitspraak vanwege strijdigheid met art. 8:78 Awb vernietigd.²³ De vraag is hoe de Hoge Raad omgaat met een uitspraak waaruit niet blijkt dat deze is gedaan in een openbare terechtzitting.²⁴ Daarbij is overigens steeds de vraag of die uitspraak in het geheel niet in het openbaar heeft plaatsgevonden of dat verzuimd is daarvan melding te maken in de uitspraak.²⁵ In het verleden heeft de Hoge Raad in een verzuim van openbare uitspraak geen reden gezien de uitspraak te vernietigen omdat hij die mededeling alsnog zelf in het openbaar kon doen.²⁶

Sinds mensenheugenis wordt een selectie van de belastingrechtspraak geopenbaard door publicatie in tijdschriften. Sinds enige jaren worden uitspraken van de belastingrechter ook gepubliceerd op www.rechtspraak.nl. Deze uitspraken zijn voor een ieder gratis toegankelijk. Zij vormen echter slechts een gering percentage van het totaal aantal uitspraken. In de praktijk beslist de rechter vaak zelf, zonder duidelijke selectiecriteria, of een uitspraak wordt gepubliceerd. Uitspraken die voor publicatie worden vrijgegeven, worden geanonimiseerd volgens een anonimiseringsrichtlijn die op de genoemde website is gepubliceerd. Daarbij worden personalia onherkenbaar gemaakt of vervangen door letters of andere neutrale termen. Met het anonimiseren wordt beoogd de privacy van de betrokkenen te beschermen.

Het is onwenselijk dat – overeenkomstig de huidige praktijk – in een uitspraak wordt opgenomen dat deze in het openbaar is uitgesproken, terwijl dit feitelijk niet is geschied. De belastingrechter dient in zijn uitspraak te vermelden hetgeen in werkelijkheid is geschied, namelijk dat de uitspraak is bekendgemaakt door toezending aan partijen. Gelet op de jurisprudentie van de Hoge Raad zal dit, anders dan bij de Afdeling bestuursrechtspraak, waarschijnlijk niet tot vernietiging van de uitspraak leiden. Dit neemt niet weg dat de belastingrechter hiermee in strijd handelt met het bepaalde art. 8:78 Awb. Voor dit probleem zijn mijns inziens verschillende oplossingen denkbaar.

Ten eerste zouden de belastingrechters, in overeenstemming met het bepaalde in art 8:78 Awb de beslissingen in het openbaar kunnen gaan uitspreken. Deze zogenoemde openbaarmakingszittingen zijn in het strafrecht gebruikelijk. Dan wordt aan het begin van een zitting vóór de behandeling van de eerste zaak door de voorzitter allereerst uitspraak gedaan in een aantal zaken. Daarbij wordt volstaan met het noemen van de procespartijen en het dictum. Een rechtbank kan ervoor kiezen een dergelijke zitting op een vast tijdstip te laten plaatsvinden. Het tijdstip waarop de beslissing wordt uitgesproken, wordt tevoren bekendgemaakt.²⁷ Partijen en het publiek kunnen op dat tijdstip de beslissing aanhoren dan wel nadien bij de griffie van de rechtbank (telefonisch) informeren naar de beslissing. De ervaring leert echter dat de belangstelling voor deze zittingen, buiten het strafrecht, uiterst mager is waardoor aan het nut ervan kan worden getwijfeld.²⁸ Bovendien is het de vraag of het voorlezen van uitsluitend het dictum bijdraagt aan het belang van een openbare uitspraak.²⁹

Het publieke toezicht kan ook op een andere wijze dan door een openbare uitspraak worden gegarandeerd. In sommige landen worden de uitspraken bijvoorbeeld ter griffie van de rechtbank neergelegd.³⁰ Met de huidige mogelijkheden van het internet kunnen uitspraken zelfs, bijvoorbeeld via de website van de rechtbank of via rechtspraak.nl, voor een ieder gratis toegankelijk worden gemaakt. De publieke controle op de rechtspraak wordt daardoor beter gewaarborgd. Vooral ook omdat via het internet het publiek de uitspraken, anders dan bij een voorgelezen uitspraak, volledig en lezend tot zich kan nemen. Dit pleit mijns inziens ervoor alle rechterlijke uitspraken op het internet te publiceren. Een dergelijke wijze van openbaar maken voldoet zonder meer aan het vereiste van art. 6 EVRM.³¹

De vraag is of een publicatie op internet kan worden aangemerkt als een uitspraak in het openbaar. Gelet op de strekking van het bepaalde in art. 8:78 Awb – namelijk het publieke toezicht op de rechtspraak – meen ik te kunnen stellen dat met publicatie van rechterlijke uitspraken op internet is voldaan aan het vereiste van het uitspreken in het openbaar.³² Indien deze vraag echter negatief wordt beantwoord, dient art. 8:78 Awb te worden aangepast. De Raad voor de Rechtspraak³³ heeft voorgesteld art. 8:78 Awb in die zin te wijzigen dat het uitspreken van beslissingen in het openbaar ook kan geschieden door publicatie op de website van de rechtbank. Ik onderschrijf dit voorstel. Hier ligt een schone taak voor de wetgever.

Dan rijst vervolgens de vraag of de te publiceren uitspraken moeten worden geanonimiseerd. Enerzijds kan worden gewezen op de privacy van de betrokkenen, anderzijds heeft de in art. 8:78 Awb neergelegde verplichting tot openbare uitspraak een ongeclausuleerd karakter. Daarbij dient evenwel bedacht te worden dat de verplichting van art. 8:78 Awb ziet op het voorlezen van de uitspraak in de zittingszaal. Deze openbaarheid is aanmerkelijk beperkter dan een openbaarmaking via het internet. In zoverre wegen de privacybelangen bij een publicatie op het internet aanmerkelijk zwaarder dan bij voorlezing in de beslotenheid van een zittingszaal. Verder speelt bij de vraag of anonimisering gewenst is, nog het kostenaspect van het anonimiseren een rol.

De Raad voor de Rechtspraak³⁴ heeft in dit verband geopperd art. 8:78 Awb zodanig aan te passen dat het publiceren van uitspraken op het internet ongeanonimiseerd kan plaatsvinden indien de zaak in het openbaar is behandeld. Nu ik hiervoor heb voorgesteld om belastingprocedures in de regel openbaar te maken, betekent dit dat alle uitspraken in belastingzaken in beginsel ongeanonimiseerd op het internet worden gepubliceerd. Uitsluitend onder de omstandigheden genoemd in art. 8:62, lid 2, Awb – waaronder de bescherming van de privacy – zal een zitting besloten zijn, en zal een uitspraak worden geanonimiseerd. Dit voorstel houdt mijns inziens onvoldoende rekening met de privacy van partijen. De openbaarheid van de zitting beperkt zich immers tot hetgeen zich in de zittingszaal ten overstaan van de aanwezigen afspeelt. Komen er persoonlijke gegevens aan de orde, dan worden deze gegevens niet buiten de zittingszaal waargenomen. Bij openbaarmaking van persoonsgegevens op het internet is van een dergelijke beperktheid geen sprake. Met een enkele zoekopdracht op een naam zou een ieder inzicht kunnen verkrijgen in bijvoorbeeld de inkomensgegevens van die persoon.³⁵ Vanwege de bescherming van de persoonlijke levenssfeer pleit ik dan ook ervoor de uitspraken geanonimiseerd op het internet te plaatsen.³⁶

Bovendien doet het anonimiseren in het algemeen geen afbreuk aan de leesbaarheid van uitspraken. Het belang van de openbaarheid wordt mijns inziens dan ook niet geschonden door het anonimiseren. Het publiek kan immers ook aan de hand van de geanonimiseerde uitspraken het rechterlijke optreden controleren.

Aan het anonimiseren van uitspraken zijn kosten verbonden.³⁷ Dit zou in de praktijk een beletsel kunnen zijn om alle uitspraken op het internet te plaatsen. Gelet op het wezenlijke belang voor de rechtsstaat van het openbaarheidsbeginsel, zouden de kosten van het anonimiseren geen hinderpaal mogen vormen. Wellicht dat de kosten van het anonimiseren beheersbaar blijven indien de anonimiseringswerkzaamheden geautomatiseerd zouden worden uitgevoerd. Ook zouden deze werkzaamheden efficiënter kunnen worden verricht door ze bij de gerechten weg te halen en centraal – bijvoorbeeld bij een bureau van de Raad voor de Rechtspraak – onder te brengen.

De openbaarheid van rechtspraak is een fundamenteel beginsel in een rechtsstaat. Ik pleit dan ook ervoor de mondelinge behandeling van belastingzaken in beginsel openbaar te maken. Art. 27c AWR kan worden afgeschaft. Indien persoonlijke gegevens aan de orde zijn, kan de belastingrechter op een gemotiveerd verzoek van een belastingplichtige beslissen de deuren van de zittingszaal te sluiten. Verder bepleit ik een geanonimiseerde openbaarmaking van alle uitspraken in belastingzaken op het internet. Daarmee wordt de publieke controle op de rechtspraak beter gewaarborgd. Door het anonimiseren wordt voldoende rekening gehouden met de privacybelangen van de belastingplichtigen.