NTFR 2009/1899 - Belastingen in 2020: wat kunnen fiscalisten bijdragen?

Nadenken over de toekomst van onze belastingheffing is iets anders dan het ontwerpen van een ‘stelsel’. Belastingen die van de tekentafel komen, zijn te vaak fiscale luchtkastelen. Het spreekwoordelijke voorbeeld is de Dime Royale van Vauban, maarschalk van Frankrijk en beroemd fortenbouwer en -bestormer rond 1700. Zijn idee om de bestaande rommel aan belastingen te vervangen door één algemene heffing op grondbezit, was gedurfd, uitdagend en volkomen onrealistisch.

Er zijn misschien twee uitzonderingen, maar ook die vallen bij nader inzien wat tegen. De twee grote fiscale innovaties van de afgelopen eeuwen zijn de inkomstenbelasting en de omzetbelasting. Beide leverden een programma voor belastinghervorming op waarin voornamelijk allerlei bijzondere en vaak oude belastingen opgingen in, of plaats moesten maken voor, algemene heffingen die aanknoopten bij de economische begrippen inkomen en consumptie. Daarmee bouwde het fiscale denken voort op abstracties die in het economische denken waren ontwikkeld. Die beide blauwdrukken waren succesvol – ze gingen min of meer van de tekentafel de praktijk in, ze hielden daar stand en leverden het fundament voor de schatkisten van de meeste westerse landen.

Maar het gaat in beide gevallen om betrekkelijke successen, zeker voor degenen die behoefte hebben aan heldere concepten. Om te beginnen de inkomstenbelasting. Wie met de kennis van vandaag terugkijkt op de wijze waarop honderd jaar en langer geleden werd gediscussieerd over de inkomstenbelasting, zal meteen opvallen hoe volkomen onschuldig men omging met het inkomensbegrip. De Wet op de Bedrijfsbelasting 1893, en zijn directe opvolger de Wet Inkomstenbelasting 1914 omvatten elk aan materieel recht slechts enkele pagina’s tekst. Maar de geweldige detaillering van wetteksten na 1945 berustte niet op een toenemend theoretisch inzicht in de finesses van het inkomensbegrip. In feite is ‘inkomen’ gewoon een vaag begrip: in abstracto best te definiëren, in praktijk vaak tamelijk onbepaald. Het purisme dat eigen is aan blauwdrukken, is aan het inkomensbegrip dan ook slecht besteed. Men vergelijke de – met name in de Amerikaanse literatuur – boekenkasten vol literatuur over de keuze tussen inkomsten- en consumptiebelasting. Principieel en conceptueel allemaal vernuftig, maar in feite redt elk westers land zich met een mengvorm; een belasting op inkomen die veel ruimte laat om belasting uit te stellen tot het moment dat inkomen wordt geconsumeerd.

Met de omzetbelasting, opgevat als een belasting op particuliere consumptie, is het niet veel anders. Wat ik jaarlijks aan omzetbelasting betaal, staat tamelijk los van het bedrag dat ik jaarlijks consumeer (omdat immers ook de samenstelling van mijn consumptiepakket daarvoor van groot belang is). Het fraaie concept heeft zich moeten voegen naar de praktijk. En de Europese doelstellingen van het project ‘omzetbelasting’ zijn ook veertig jaar na de aftrap nog niet ten volle behaald. Fiscale binnengrenzen zijn niet verdwenen, maar Europa bemoeit zich wel met nationale fiscale beslissingen waarbij geen evident ‘vrij verkeer’-belang in het geding is (denk aan het dossier arbeidsintensieve diensten).

Kort en goed: belastingheffen is de kunst van met zo weinig mogelijk bezwaren geld ophalen; grote ideeën kunnen daarbij soms een globale richting aangeven maar zijn voor de keuzen van het moment zelden van groot belang. Dat geldt, voeg ik daaraan toe, nog meer voor de iets minder grote ideeën. Begrippen als ‘ondernemingswinstbelasting’ en ‘vermogenswinstbelasting’ weten buiten een kleine kring van academische fiscalisten weinig animo op te wekken. Ze zijn als hervormingsideaal van te beperkte reikwijdte, en tegelijk te abstract om erg veel te helpen bij concrete vormgevingskeuzen. Een zelfde lot dreigt intussen, lijkt mij, de vlaktaks te treffen. Een recent rapport van het wetenschappelijk instituut van het CDA² somt alle argumenten pro nog eens op, en weet zelfs moeilijk de indruk te vermijden dat elk denkbaar voordeel kan worden behaald door voor een vlaktaks te kiezen. Maar als de werkelijkheid nu is dat 90% van de belastingplichtigen er niets van zou merken, en alleen de top 10% een tariefverlaging tegemoet mag zien³, zijn argumenten rond werkgelegenheid, vereenvoudiging enz. toch wel wat overspannen.

Het probleem met fiscale blauwdrukken is dat ze vertrekken vanuit een instrumentkeuze: zou het geen goed idee zijn om grondslag X te belasten in plaats van grondslag Y, zou een bepaalde tariefopbouw niet de voorkeur verdienen boven een andere? De vormgeving van het fiscale stelsel wordt daarentegen bepaald door de politieke afweging van belangen in het licht van maatschappelijke doelstellingen. In de woorden van (destijds staatsecretaris van Financiën) Wouter Bos: ‘Een (...) reden waarom wetenschappers en politici vaak van mening verschillen over de kwaliteit van fiscale wetgeving heeft mijns inziens te maken met het feit dat wetenschappers geneigd zijn te denken in termen van eindplaatjes; "de ideale fiscale behandeling van x of y". Maar politiek gaat zelden over eindplaatjes en veel vaker over transities. Hoe kom je van A naar B, wat kost dat dan, wie gaat erop vooruit en wie gaat erop achteruit.’⁴ Dat is een andere manier van denken, en als fiscalisten willen bijdragen aan de toekomst van ons fiscale stelsel, zullen ze in die andere manier van denken moeten kunnen functioneren. En dan kunnen ze zonder twijfel een belangrijke bijdrage leveren aan betere belastingwetgeving.

De globale richting waarin het fiscale beleid zich de komende tien jaar zal bewegen is duidelijk. De omvangrijke herverdelingsmachine van de Nederlandse verzorgingsstaat blijft onder druk staan van toenemende economische integratie en de daarbij behorende mobiliteit van productie en consumptie.

In zo’n context zal het een hele inspanning vergen om grote, internationaal mobiele belastingplichtigen te houden aan het idee van een ‘fair share’. Lagere belastingen geven een (tijdelijk) competitief voordeel, maar eenvoudiger fiscale regelgeving óók. Dat laatste is de drijvende kracht achter de OESO- en EU-initiatieven voor transparantere regelgeving. Het hele idee ‘vennootschapsbelasting’ (inderdaad, weer zo’n blauwdruk) zit daarbij dwars. Zouden we vandaag een frisse start kunnen maken met het belasten van het resultaat van ondernemingen, dan zouden we geen onderscheid tussen eigen en vreemd vermogen maken. En voor het beantwoorden van allocatievragen (wat is waar verdiend) zouden we internationaal snel een simpele rule of thumb afspreken. Het zijn de nu eenmaal bestaande belangen die tot aanmerkelijk ingewikkelder afwegingen dwingen. Dat geeft niets, zolang het einddoel van een flink vereenvoudigde heffing (en dan bij voorkeur: een veel lager tarief over een veel bredere grondslag) maar helder is. Hoe houd je, in alle contextbepaalde afwegingen van het moment, dat einddoel in het oog – dat is een vraag die zonder inzet van veel fiscale deskundigheid niet is te beantwoorden.

De keerzijde van toenemende mobiliteit van productie en consumptie is ook duidelijk: de belastingdruk op immobiele grondslagen moet omhoog. De positie van kleinere ondernemingen en persoonlijke ondernemers is met het voorgaande fiscaal gezien wél, maar sociaal-economisch gezien nauwelijks verbonden. Kleinere bedrijven lopen niet weg en hoeven dus ook niet ‘mee te liften’ op lastenverlichtingen die voor grote, internationaal actieve ondernemingen zijn bedoeld. Dat meeliften is in de afgelopen jaren wel gebeurd, en de maatschappelijke winst daarvan is geheel onduidelijk. Het fiscale instrumentarium voor het MKB zou zeker weer eens een brede kritische blik verdienen.⁵ Ook daarbij is fiscale deskundigheid vereist – en dan naar mijn mening niet, het zal inmiddels duidelijk zijn, door allerlei concepten te ontvouwen, maar gewoon door, voor gegeven politieke prioriteiten, na te gaan wat wel en niet werkt.

In het eerder aangehaalde artikel van staatssecretaris De Jager wordt als eerste kandidaat voor lastenverzwaring (althans voor minder verstorende belastingheffing) genoemd de periodieke heffing op onroerend goed. Die suggestie wordt in het genoemde artikel niet verder uitgewerkt, maar dat zal onvermijdelijk wel moeten gebeuren. Hóe dat moet, is een politieke vraag – het komt mij overigens voor dat echt alle mogelijke opties en alternatieven op het vlak van de hypotheekrenteaftrek inmiddels wel in kaart zijn gebracht. Fiscalisten kunnen wel een bijdrage leveren aan het ‘van A naar B’-probleem: welke technieken zijn er beschikbaar om de overgangsproblematiek in goede banen te leiden?

Op het punt van verbetering van de fiscale herverdelingsmachine hebben fiscalisten misschien niet zo heel veel bij te dragen. Het praktijkinzicht dat van hoge ambities vaak maar weinig terechtkomt zou als algemene notie heel nuttig zijn; maar fiscalisten laten zich soms nog te gemakkelijk van die heldere boodschap afleiden door sympathie voor nóg ambitieuzere projecten als een vermogenswinstbelasting. De werkelijkheid is dat de fiscaliteit op zichzelf bezien niet zo heel veel bijdraagt aan herverdeling van inkomen; dat gebeurt via de sociale zekerheid en (meer structureel) via overheidsbekostigd onderwijs. En dat laatste soms pervers: de forse overheidssubsidie op hoger onderwijs bevoordeelt grosso modo dezelfde hogere inkomens op wie we het toptarief van de inkomstenbelasting toepassen.

En wát er aan expliciete herverdeling via de fiscaliteit loopt, wordt door fiscalisten vaak als ‘wezensvreemd’ gezien – denk met name aan het bouwwerk van heffingskortingen en toeslagen dat sinds 2001 is opgebouwd. Allerlei criteria met betrekking tot inkomen, inkomensbron, samenlevingsvorm enz. beogen de doelgroepen van deze kortingen en toeslagen af te bakenen, zodat de kosten overzichtelijk blijven. Dat leidt vanzelf tot een paradox: naarmate de doelgroep van een heffingskorting scherper wordt afgebakend met een samenstel aan criteria, wordt óók de doelgroep meer uitgesloten. Voor de laagste inkomensgroepen wordt het aandeel functioneel analfabeten op 32% geraamd; in meer algemene zin is laaggeletterdheid sterk inkomensgebonden.⁶ Zonder complexe en/of cumulatieve criteria is geen ‘targeting’ mogelijk, maar wie goed kan omgaan met complexe en/of cumulatieve criteria heeft vermoedelijk allang een goedbetaalde baan.

Dit probleem valt, is mijn indruk, geheel buiten het blikveld van de fiscale beroepsgroep.

Het is althans moeilijk anders te verklaren dat een bizar onderscheid in criteria tussen de combinatiekorting (art 8.14a Wet IB 2001) en de alleenstaande-ouderkorting (art. 8.15 Wet IB 2001) nu al acht jaar onopgemerkt is gebleven in de fiscale literatuur. Voor toepassing van de eerste korting is (onder meer) vereist dat een kind ‘ten minste zes maanden’ tot het huishouden van de belastingplichtige behoort, voor de tweede korting is ‘meer dan zes maanden’ vereist –één dag meer. Zo’n (naar ik gemakshalve aanneem) doelloos verschil in temporele criteria zou in bijvoorbeeld de sfeer van de vennootschapsbelasting nimmer onopgemerkt het Staatsblad bereiken.

Terug naar de oproep van de staatssecretaris. Die lijkt mij, in zo algemene zin gedaan, nog wat te vrijblijvend. Fiscalisten kunnen prima meedenken, maar als politici niet zeggen waarover (denk aan mogelijke doelstellingen en randvoorwaarden) is de neiging groot om die oude vertrouwde fiscale concepten nog maar eens af te stoffen. Mijn stelling is dat niemand daar wat mee opschiet – en dan is nu toch eerst de politiek aan zet.