NTFR 2009/1982 - Dividendbelasting afschaffen?

Het allereerste argument voor handhaving van de dividendbelasting is uiteraard het budgettaire belang. Dit argument is echter niet valide. Budgettair belang rechtvaardigt belastingheffing, maar het rechtvaardigt niet welke belasting; het geeft geen verklaring voor de verdeling van de totale gewenste belastingopbrengst over de verschillende heffingen. Hoogstens zou men kunnen zeggen dat omdat afschaffing van de dividendbelasting leidt tot aanpassingen elders, het prudent kan zijn om beide geleidelijk te doen en niet abrupt.

Het beste argument voor handhaving van de dividendbelasting zou kunnen zijn dat op deze wijze niet-inwoners die indirect deelnemen aan onze economie ook een fiscale bijdrage leveren aan de bekostiging van de Nederlandse overheid die dit economische verkeer mogelijk maakt. Op zichzelf acht ik het gerechtvaardigd om niet-inwoners die (direct of indirect) deelnemen aan het economische leven in Nederland via belastingheffing te laten meebetalen aan onze overheid.³ Echter, ook zonder dividendbelasting is daarvan in beginsel al sprake, de Nederlandse vennootschap die winst uitkeert is over die winst in beginsel in Nederland vennootschapsbelasting verschuldigd. Als iemand van mening is dat de verschuldigde vennootschapsbelasting onvoldoende is, dan ligt het meer voor de hand om de vennootschapsbelasting te verhogen dan om dividendbelasting te heffen. Er zijn diverse juridische beperkingen aan de heffing van dividendbelasting, tariefstelling in de vennootschapsbelasting is de vrije keuze van Nederland. Kortom, hoewel dit argument wel valide is, is het weinig overtuigend.

In bepaalde gevallen betaalt een Nederlandse vennootschap geen vennootschapsbelasting. Dat kan gaan om verliesvennootschappen, om houdsters met buitenlandse deelnemingen en om vrijgestelde en fiscale beleggingsinstellingen. Verliesvennootschappen zullen in beginsel geen dividend uitkeren. Houdsters met buitenlandse deelnemingen nemen slechts in zeer geringe mate deel aan het Nederlandse economische verkeer. De rechtvaardiging om in dat geval dividendbelasting te heffen is dus zwak. Hetzelfde geldt voor fiscale beleggingsinstellingen die beleggen in effecten. Indirect erkent de Nederlandse wetgever dat ook, dividenden van een vrijgestelde beleggingsinstelling zijn immers niet onderworpen aan dividendbelasting.⁴ Alleen voor fiscale beleggingsinstellingen, zoals bedoeld in art. 28 Wet VPB 1969, die beleggen in Nederlands vastgoed, is dividendbelasting de enige Nederlandse inkomens/winstbelasting die wordt betaald door niet-inwoners (zonder aanmerkelijk belang) terwijl er wel sprake is van een duidelijke deelname aan de Nederlandse economie.

Men zou de dividendbelasting kunnen verdedigen als een maatregel om winstdrainage tegen te gaan. De redenering zou dan als volgt zijn. Door de dividendbelasting zit er een rem op het uitkeren van winstreserves aan ‘tax haven vennootschappen’ en andere vrijgestelde partijen. Zonder deze rem zou meer winst worden uitgekeerd en zouden Nederlandse vennootschappen meer met (aandeelhouders)leningen worden gefinancierd. Meer vreemdvermogenfinanciering betekent meer rentelasten en minder (belastbare) winst. Naar mijn mening snijdt dit argument geen hout. Men kan dit argument ook omkeren, vanwege de dividendbelasting zullen Nederlandse vennootschappen minder met eigen vermogen en meer met vreemd vermogen worden gefinancierd. Op de vergoeding voor vreemd vermogen zit geen bronbelasting. Daar komt bij dat er diverse andere wettelijke maatregelen bestaan of denkbaar zijn om winstdrainage tegen te gaan. Per saldo denk ik dat vanuit deze optiek afschaffing van de dividendbelasting meer voor de hand ligt dan handhaving.

Door de heffing van bronbelasting op de opbrengsten van vermogen, kan belasting geheven worden van ‘zwartspaarders’. In dat kader is de dividendbelasting te verdedigen als bestrijding van de gevolgen van fraude. Dit is naar mijn mening een valide argument. Maar het aandeel van de belaste dividenden die naar zwartspaarders gaat is naar mijn inschatting vrij klein. Het aandeel zal vermoedelijk ook afnemen door de verbeterde opsporing die mogelijk is nu steeds meer staten aan informatie-uitwisseling gaan doen. Aangenomen dat dit zo is, legt dit argument weinig gewicht in de schaal.

Dividendbelasting zou nodig zijn om een quid–pro-quo-ruil te doen bij verdragsonderhandelingen: als Nederland een deel van zijn heffingsrecht opgeeft dan zal de andere staat dat ook doen. Ik heb nooit deelgenomen aan verdragsonderhandelingen. Ik kan dus niet beoordelen of dit punt in de praktijk ook speelt. Maar naar mijn mening is dit geen sterk argument. Ten eerste omdat Nederland met vrijwel elk land met enig reëel belang voor onze economie al een belastingverdrag heeft. Het valt niet te verwachten dat afschaffing van de dividendbelasting zal leiden tot massale opzegging of heronderhandeling van deze verdragen. Ten tweede, binnen de EU zijn er verschillende richtlijnen die vrijstelling van bronheffing voorschrijven. Ten derde, Nederland heft geen bronheffing op rente, royalty’s en vermogenswinsten. Toch is Nederland in staat gebleken om op dit punt gunstige belastingverdragen te sluiten.

In het verlengde van het vorige argument ligt dat andere landen politieke druk op Nederland zouden kunnen gaan uitoefenen om dividendbelasting te blijven heffen: Nederland zou anders ‘teveel uit de pas lopen’. Ik geloof niet dat dit waarschijnlijk is. Diverse EU-lidstaten, waaronder het Verenigd Koninkrijk, Spanje en Cyprus, heffen niet of nauwelijks bronbelasting op dividenden.

Tot slot het argument dat nou eenmaal de dividendbelasting bestaat en men eraan gewend is. Het is gemakkelijker om de status quo te handhaven dan om iets te veranderen. Ik geloof dat dit inderdaad een rol speelt in politieke processen. Maar, als we dit argument als valide zouden accepteren, dan zouden we elke vorm van vooruitgang blokkeren. Dit is geen argument pro handhaving, maar een deel van de verklaring waarom de dividendbelasting nog steeds bestaat.

Geregeld zal dividendbelasting ertoe leiden dat niet-inwoners in totaal meer belasting betalen over de onderliggende winst dan inwoners.⁵ Niet-inwoners maken echter minder aanspraak op en gebruik van de voordelen die de Nederlandse overheid verstrekt. In dat kader is de heffing van dividendbelasting feitelijk een discriminerende heffing die niet gerechtvaardigd is. Dit is het allereerste argument voor afschaffing. Het is naar mijn mening ook een sterk argument.

In aanvulling op het bovenstaande argument geldt dat de hogere belastingheffing mogelijk zal worden afgewenteld op de Nederlandse vennootschappen en hun (Nederlandse aandeelhouders) in de vorm van hogere financieringslasten en lagere (emissie)prijzen voor aandelen. Afschaffing van de dividendbelasting zou dus het Nederlandse bedrijfsleven ten goede komen.

Afschaffing van de dividendbelasting zal ertoe leiden dat meer buitenlandse bedrijven een Nederlandse dochteronderneming opzetten. De aan- of afwezigheid van een dividendbelasting is een van de wegingsfactoren in vergelijkende overzichten. Afwezigheid van dividendbelasting vergroot de kans dat een bedrijf serieus gaat overwegen om bepaalde activiteiten in Nederland te vestigen.

In dit kader wil ik nog wijzen op de vennootschap die in Nederland het meeste dividend uitkeert: Shell Plc. Gelet op de banden van Shell met het Verenigd Koninkrijk en de Britse rechtsvorm, lijkt het mij relatief eenvoudig om de feitelijke leiding van deze vennootschap naar Londen te verplaatsen (eventueel onder achterlating van een vaste inrichting in Nederland). Het Verenigd Koninkrijk kent geen bronheffing op dividenden. Niet uit te sluiten valt dat, in dit licht, Shell vroeger of later gaat overwegen haar hoofdkantoor uit Nederland weg te halen. Ik denk dat het vertrek van de feitelijke leiding van Shell uit Nederland direct en indirect een negatieve impact heeft op de Nederlandse economie. Wat voor Shell geldt, geldt mogelijk ook voor andere Nederlandse multinationals.

De heffing van dividendbelasting staat doordat er sprake is van feitelijke discriminatie van niet-inwoners juridisch onder druk. Enerzijds zullen er mogelijk meer procedures komen waarin inhouding en/of het ontbreken van teruggaaf of verrekening (succesvol) wordt aangevochten. Anderzijds wordt heffing van dividendbelasting in de praktijk op talloze wijzen voorkomen of vermeden. De bereidheid van belastingplichtigen en hun adviseurs om de grenzen van de mogelijkheden op te zoeken, kan naar mijn mening mede verklaard worden uit het feit dat velen de dividendbelasting als onrechtvaardig beschouwen. De kosten voor de heffing van dividendbelasting zullen hierdoor gaan toenemen, terwijl de bruto-opbrengst mogelijk terug gaat lopen.⁶

Een adagium uit de tijd van de verlichting is ‘no taxation without representation’. Ik vind dit nog steeds nastrevenswaardig. Een staat is bij uitstek gerechtigd belasting te heffen van hen die invloed kunnen uitoefenen op de belastingwetgeving. De dividendbelasting komt grotendeels ten laste van niet-stemgerechtigden en voldoet dus niet aan dit democratische beginsel. Ik vind dit zelf een goed argument, maar niet doorslaggevend. Ook op andere dan democratische gronden kan men belastingheffing verdedigen.

Naar mijn mening zijn de argumenten voor handhaving van de dividendbelasting weinig overtuigend. Alleen voor zover een fiscale belegginginstelling winst uitdeelt die is toe te rekenen aan Nederlands vastgoed, is er een overtuigend argument om dat dividend te belasten. Alle andere argumenten zijn – bij nadere beschouwing –óf niet valide óf niet voldoende.

De argumenten voor afschaffing zijn in mijn ogen een stuk sterker. Samengevat, dividendbelasting is een niet-democratische discriminerende heffing die het fiscale vestigingsklimaat nadelig beïnvloedt. Dat geldt vooral voor zover door de dividendbelasting een niet-inwoner zwaarder wordt belast dan een inwoner.

Ik kan niet ontkennen dat er enige merites zijn voor het heffen van dividendbelasting. En, conform politieke mores zal een ‘inverdieneffect’ van afschaffing (extra economische groei) niet worden meegewogen bij de budgettaire gevolgen. En afschaffing moet uiteindelijk budgettair neutraal zijn: dus een andere belasting verhogen en/of bezuinigen. Daarom zal een voorstel tot afschaffing voor de meeste politici weinig stemmenwinst opleveren.

Een gulden middenweg zou kunnen worden gevonden in een verdere beperking van de dividendbelasting. Bijvoorbeeld langs de volgende lijnen:

1. Uitkeringen aan rechtspersonen met een belang van 5% zijn niet onderworpen aan dividendbelasting, ook voor vennootschappen die niet in de EU gevestigd zijn en voor niet-onderworpen vennootschappen. Dit mits ze de deelnemingsvrijstelling hadden kunnen toepassen als ze in Nederland gevestigd zouden zijn. Overigens ben ik er ook een voorstander van om voor deze categorie de buitenlandse belastingplicht af te schaffen.

2. Uitkeringen aan natuurlijke personen zijn onderworpen aan dividendbelasting. Echter, niet-inwoners kunnen de dividendbelasting terugvragen voor zover de dividendbelasting hoger is dan de inkomstenbelasting zou zijn geweest als ze inwoner zouden zijn geweest. Hetzelfde geldt voor rechtspersonen die niet op grond van a voor een vrijstelling in aanmerking komen.

3. Uitkeringen van een fiscale beleggingsinstelling aan zowel rechtspersonen als natuurlijke personen voor zover die zijn toe te rekenen aan voordelen van Nederlands vastgoed, zijn onderworpen aan dividendbelasting, met inachtneming van de verminderingen en vrijstellingen onder verdragen en Europees recht en de teruggaafregeling als beschreven onder b hierboven, maar zonder toepassing van de vrijstelling onder a.

4. Met betrekking tot de huidige winstreserves kunnen vennootschappen kiezen tussen een eenmalige heffing bij invoering van de wetswijziging of toepassing van het bestaande regime op de aanwezige winstreserves indien die de komende tien jaar worden uitgekeerd.

Op deze wijze wordt het discriminerende karakter van de dividendbelasting weggenomen. En voor buitenlandse bedrijven met een dochter in Nederland wordt ze afgeschaft, waardoor het voor buitenlandse bedrijven aantrekkelijker wordt om zich in Nederland te vestigen. De overgangsmaatregel beperkt op korte termijn de budgettaire gevolgen.

Een ander alternatief zou zijn om het Spaanse voorbeeld te volgen. Voor zover dividenden worden uitgekeerd uit ‘buitenlandse winst’ (opbrengsten van buitenlandse deelnemingen, vorderingen op buitenlandse debiteuren, buitenlandse vaste inrichtingen of buitenlands vastgoed) zijn deze vrijgesteld van dividendbelasting. Op deze wijze wordt recht gedaan aan zowel het sterkste argument pro handhaving – heffing van niet-inwoners die deelnemen aan het Nederlandse economische leven– als aan de argumenten pro afschaffing.

Vanaf 2001 is er een inkoopfaciliteit. Per 2007 is het tarief verlaagd van 25% naar 15% en is de inhoudingsvrijstelling verruimd. In het pakket Overige Fiscale Maatregelen 2010, is een kleine verruiming van de inhoudingsvrijstelling opgenomen. Dat zijn stappen in de goede richting. Wat mij betreft komt er ook een vervolg.