NTFR 2009/867 - Een gesloten cassatiepoort
NTFR 2009/867 - Een gesloten cassatiepoort
Vorig jaar verscheen het rapport ‘Versterking van de cassatierechtspraak’ van de Commissie-Hammerstein. Aan dit rapport, waaraan in november 2008 een symposium is gewijd, is inmiddels een vervolg gegeven door middel van een conceptwetsvoorstel. Het rapport bevat een aantal aanbevelingen dat volgens de commissie ertoe zou moeten leiden dat de Hoge Raad zich alleen nog maar bezig zal behoeven te houden met ‘zaken die er werkelijk toe doen’. De cassatierechter kan zich aldus meer gaan toeleggen op zijn rechtsvormende taak.1 Om dit te bereiken adviseert de commissie – onder meer – om zaken aan de cassatiepoort te selecteren. Zaken die niet bij de Hoge Raad (zouden) thuishoren, worden aan de poort – door middel van een niet-ontvankelijkverklaring – tegengehouden. De commissie presenteert dit voorstel als een nieuwe stap op de met art. 81 RO ingeslagen weg. Het voorstel, dat ook zou kunnen worden geduid als een stap in een nieuwe richting (die van een verlofstelsel), heeft niet alleen belangrijke gevolgen voor de justitiabelen maar ook voor de appelrechters. Deze – in het rapport van de commissie niet-beschreven – gevolgen worden in deze Opinie belicht.
Het rapport van de Commissie-Hammerstein
Ten behoeve van de NTFR–lezer die geen kennis heeft genomen van het rapport, volgt hier de (voor deze opinie relevante delen van de) aan de Commissie-Hammerstein verstrekte opdracht, de samenvatting van het rapport en de conclusie ten aanzien van de Belastingkamer.
De opdracht luidde:
‘te komen tot voorstellen om de normstellende rol van de Hoge Raad te versterken. De commissie diende (a) te onderzoeken of het huidige stelsel nog voldoet, waarin de cassatierechter door zijn arresten zowel rechtsbescherming in het individuele geval, als rechtseenheid en rechtsvorming tracht te bereiken en (b) te adviseren over oplossingen van de in dit verband gesignaleerde, dan wel nog te signaleren problemen’.
De samenvatting van het rapport luidt als volgt:
‘De Hoge Raad heeft zowel op het gebied van de rechtsvorming als op het gebied van de rechtsbescherming een belangrijke taak. Deze taken kunnen niet los van elkaar worden gezien. De invulling van deze taken verdient aanpassing.
De ervaring leert dat een substantieel deel van de in cassatie voorgelegde zaken eigenlijk niet de aandacht van de cassatierechter verdient, omdat daarin geen vragen aan de orde zijn waarvan de beantwoording in het belang is van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling, terwijl evenmin een belangrijk aspect van rechtsbescherming aan de orde is. Deze zaken, waarin de Hoge Raad en het Parket geen wezenlijke taak te vervullen hebben, moeten in een zo vroeg mogelijk stadium van de procedure worden afgedaan, opdat zij zo min mogelijk druk leggen op de beperkte capaciteit van de Hoge Raad en het Parket. De commissie is van oordeel dat in cassatieberoepen die vooral gericht zijn op individuele rechtsbescherming, alleen een beslissing van de Hoge Raad nodig is indien een partij door fouten van de lagere rechter significant nadeel lijdt.
De commissie stelt daarom voor in de wet een selectiemogelijkheid op te nemen waarmee de Hoge Raad in staat wordt gesteld een voor cassatierechtspraak ongeschikte zaak niet-ontvankelijk te verklaren. Een dergelijk selectiemechanisme kan worden beschouwd als een nieuwe stap op de met art. 81 RO ingeslagen weg. Een selectiekamer zal een schifting moeten maken tussen zaken die er in cassatie toe doen en zaken waarvoor dat niet geldt.
(…)
De commissie adviseert de Minister van Justitie de totstandkoming van bovenbedoelde wetswijziging op zo kort mogelijke termijn ter hand te nemen(..)’.
Met betrekking tot de Belastingkamer constateert de commissie dat door een piekinstroom in de jaren 2003 – 2005 achterstanden zijn ontstaan. In 2006 en 2007 is de instroom van zaken echter aanzienlijk gedaald. Dit wordt toegeschreven aan de invoering van de tweede feitelijke instantie in belastingzaken. De verwachting is dat de instroom wel weer wat groter zal worden maar dat deze ook in de toekomst structureel lager zal zijn dan in de piekjaren 2003 – 2005. Wel zal het soortelijk gewicht van de zaken vermoedelijk hoger zijn dan voorheen en zal de ingewikkeldheid/bewerkelijkheid van de zaken toenemen.
De commissie komt tot de volgende conclusie:
‘In de belastingsector vormt de toestroom van ongeschikte zaken op dit moment geen prangend probleem. In deze sector stromen in vergelijking met de strafsector aanmerkelijk minder grote aantallen zaken in, terwijl (naar aangenomen mag worden mede door het ontbreken van verplichte procesvertegenwoordiging) een in vergelijking met de civiele sector veel groter percentage van de zaken zich leent voor afdoening met art. 81 RO’.
Het conceptwetsvoorstel
De minister van Justitie heeft het advies van de commissie opgepakt en een conceptwetsvoorstel vervaardigd. In het voorgestelde art. 80a RO is het selectiemechanisme aldus verwoord:
‘De Hoge Raad kan het beroep in cassatie niet-ontvankelijk verklaren indien:
de aangevoerde klachten niet nopen tot beantwoording van rechtsvragen in het belang van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling; en
de aangevoerde klachten vanuit het belang van de rechtsbescherming en het belang van de bewaking van de kwaliteit van de rechtspraak van onvoldoende gewicht moeten worden beoordeeld voor een behandeling in cassatie.’
Waarom ingrijpen in de Belastingkamer?
Het voorstel om zaken aan de poort te selecteren komt voort uit de te hoge werklast van de Hoge Raad in de strafkamer en de civiele kamer.2 De instroom van belastingzaken in cassatie vormt op dit moment geen prangend probleem. Voorts biedt het huidige art. 81 RO voldoende mogelijkheden om de zaken die zich daarvoor lenen op doelmatige wijze af te doen. Dit roept uiteraard de vraag op waarom dan moet worden ingegrepen in de belastingsector. Waarom zouden, gelet op de verschillen tussen de drie werkterreinen van de Hoge Raad, niet specifiek per sector maatregelen kunnen worden getroffen?
Aan de andere kant moet niet te vlug worden geconcludeerd dat met betrekking tot de zaaksaantallen in de belastingsector de kou helemaal uit de lucht is. Hoewel de invoering van de tweede feitelijke instantie in belastingzaken een filterwerking heeft, is in dit verband niettemin een aantal kanttekeningen op haar plaats. Het lijkt erop dat het onderbrengen van de belastingzaken in eerste aanleg bij de rechtbanken enige ‘aanzuigende werking’ heeft gehad. Bij de rechtbanken worden thans meer belastingzaken aanhangig gemaakt dan destijds bij de hoven het geval was. Dit kan ook gevolgen hebben voor de instroom van zaken bij de Hoge Raad. Voorts is voorzichtigheid geboden bij het trekken van conclusies uit de instroomcijfers van de Hoge Raad over de jaren 2006 en 2007. De daling van de instroom kan uiteraard niet los worden gezien van het tussenschuiven van de tweede feitelijke instantie. Wellicht is hier slechts sprake van een tijdelijke luwte. Een ander aandachtspunt betreft de omstandigheid dat de wetgever, zoals het verleden leert, nog al gemakkelijk zaken ‘fiscaliseert’. Dit heeft tot vele extra zaken bij de belastingrechter geleid. Welke ‘zetten’ de wetgever op dit terrein in de (nabije) toekomst nog in petto heeft en hoeveel zaken daaruit voor de fiscale rechters zullen voortkomen, is ongewis. Een andere tendens in de fiscaliteit (althans tot dusverre3) betreft het verruimen van de rechtsbescherming van de justitiabelen. Niet uitgesloten is dat ook in fiscalibus het gesloten stelsel van rechtsmiddelen wordt verlaten. Gelet hierop, is niet ondenkbaar dat in de toekomst de toestroom van zaken wel (opnieuw) een probleem kan gaan vormen. Daarom is het naar mijn mening nuttig ook voor de Belastingkamer te bezien of er betere instrumenten zijn waarmee de Hoge Raad zijn taak kan vervullen.
Verslechtering rechtspositie
Zaken waarin de aangevoerde klachten geen vragen aansnijden die beantwoording behoeven in het belang van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling en die voorts geen wezenlijke rechtsbeschermingsvraagstukken oproepen, worden – in de voorstellen van de commissie – niet meer inhoudelijk behandeld door de Hoge Raad. De in het kader van de rechtsbescherming aan te leggen toets is volgens de commissie of een partij door fouten van de lagere rechter een ‘significant nadeel’ lijdt. Aan het begrip ‘significant nadeel’ worden door de commissie – bewust – geen handen en voeten gegeven. Niettemin is de boodschap duidelijk: met ‘flutzaken’ kan men – ook al heeft men een punt – bij de Hoge Raad niet meer terecht. Dit is ten opzichte van de huidige situatie een verslechtering van de individuele rechtsbescherming. In de huidige situatie volgt immers ook in ‘flutzaken’– in beginsel – een vernietiging wanneer de in cassatie aangevoerde klachten doel treffen. Het conceptwetsvoorstel is in dit verband iets genuanceerder. In dat voorstel wordt namelijk ook nog de toets van ‘het belang van de bewaking van de kwaliteit van de rechtspraak’ aangelegd. Dit is, ook al ziet de toets niet (primair) op de individuele rechtsbescherming, naar mijn mening een goede aanvulling. De jurisprudentie laat namelijk zien dat juist de zogenoemde ‘flutzaken’ een belangrijke bijdrage hebben geleverd aan de ontwikkeling van het formele (proces)recht. Via deze route zullen ook ‘flutzaken’ nog door de cassatiepoort komen. Op het selectieproces als zodanig – dat geschiedt op basis van beperkte stukken, niet wordt gemotiveerd en waartegen geen rechtsmiddel is opengesteld – heeft de justitiabele helemaal geen grip. Hij moet maar afwachten of zijn zaak ‘ertoe doet’. Vanuit het gezichtspunt van de rechtsbescherming verdient dit zeker geen schoonheidsprijs.