NTFR 2010/1060 - Belastingdienst migreert!?
NTFR 2010/1060 - Belastingdienst migreert!?
In de voorbije jaren is de Belastingdienst in de publiciteit gekomen doordat het eerst zo goed ontwikkelde ICT-systeem (steeds meer) in de problemen kwam. Denk hierbij aan de vele momenten dat belastingplichtigen niet in staat waren hun belastingaangiften elektronisch in te dienen omdat het computersysteem van de Belastingdienst niet bereikbaar was. Simpel uitgedrukt: Het ICT-systeem ‘lag er uit'. Of het voorbeeld van de belastingplichtigen die wel hun belastingaangiften hadden ingediend en daar ook een bevestiging van hadden ontvangen, maar waarbij achteraf bleek dat die aangiften digitaal spoorloos waren.
Zeer bekend zijn vervolgens de voorbeelden van belastingplichtigen die correct hun elektronische aangiften deden waarbij door de digitale omgeving binnen de Belastingdienst de aangeleverde gegevens net even anders werden verwerkt met als gevolg een voordeel voor de betrokken belastingplichtigen van enige (tien/honderd)duizenden euro’s. De Belastingdienst heeft getracht deze fouten met behulp van navorderingsaanslagen te herstellen. Echter, door de Hoge Raad is geoordeeld dat nu de Belastingdienst zelf heeft gekozen voor het digitaal verwerken van belastingaangiften eventuele fouten die daarbij worden gemaakt voor rekening van de Belastingdienst moeten blijven.
Bij belastingplichtigen ontstond dan ook de gedachte dat het elektronisch doen van belastingaangifte leek op het mee doen aan de loterij. Als je geluk had wijzigden de ICT-systemen van de Belastingdienst wel iets in de correct aangeleverde gegevens en genoot je als belastingplichtige een voordeel dat niet meer door de Belastingdienst kon worden hersteld. Dit alleen vormt genoeg reden om een wetswijziging te initiëren teneinde te bewerkstelligen dat dergelijke door de ICT-systemen voor een belastingplichtige in zijn belastingaanslag kenbare fouten niet meer voor rekening van de overheid blijven. De Algemene wet inzake rijksbelastingen heeft recent dan ook een wijziging ondergaan waarmee voor de overheid een stap in die richting is gezet.
Behalve die voor een ieder zichtbare wijziging, is er op ICT-gebied binnen de Belastingdienst, zo blijkt uit het Belastingdienst Bedrijfsplan 2008 – 2012 (hierna: het Bedrijfsplan), de voorbije jaren hard gewerkt. De resultaten van dat harde werken zal de komende maanden voelbaar/zichtbaar worden nu belastingplichtigen op de hoogte worden gesteld van het feit dat de Belastingdienst migreert en dat onder andere hun digitale dossiers worden afgesloten. Voordat wordt ingegaan op wat kennelijk de bedoeling is en wat de consequentie is dan wel zou moeten zijn van dit migreren, wordt eerst ingegaan op de in het Bedrijfsplan neergelegde redengeving voor wijziging van de ICT-systemen van de Belastingdienst en de doelstellingen met betrekking tot een nieuw ICT-systeem.
Redengeving wijziging ICT-systemen Belastingdienst
De redenen voor de wijzigingen van de ICT-systemen laten zich splitsen. Deels kijkt de Belastingdienst naar de eisen die worden gesteld aan de publieke dienstverlening en constateert dat de bestaande vormgeving van de ICT-systemen van de Belastingdienst achterloopt bij de ontwikkeling van die publieke dienstverlening. De publieke dienstverlening is dan gedefinieerd als dat burgers en bedrijven van de Belastingdienst een hoge kwaliteit van dienstverlening, snel en efficiënt en met oog voor hun individuele behoeften verwachten.
Verder zijn aan de ICT-systemen in de loop van de jaren steeds meer eisen gesteld door de wetgever die heeft willen inspelen op een steeds veranderende samenleving. Die veranderende samenleving heeft – zo wordt in het Bedrijfsplan geconstateerd – evident complexere wetgeving tot gevolg gehad! Als consequentie daarvan worden alleen al door de inhoudingsplichtigen jaarlijks zo’n 230 miljoen gegevens aangeleverd. Doordat op inhoudingsplichtigen de wettelijke verplichting rust elektronisch aan deze informatieverplichtingen te voldoen worden deze gegevens allemaal digitaal aangeleverd.
De omvang van die door de inhoudingsplichtige digitaal aan te leveren gegevens is niet binnen een belastingjaar tot stand gekomen, maar is in de loop van een aantal jaren uitgegroeid. De Belastingdienst heeft dan ook de mogelijkheid gehad hun ICT-systemen op die steeds groter wordende stroom informatiegegevens aan te passen. Uit het Bedrijfsplan blijkt dat op die toevloed aan digitale informatiestromen is gereageerd met het telkens opnieuw aanbouwen van nieuwe applicaties op het bestaande systeem. De consequentie is nu dan ook dat diverse applicaties naast elkaar werken waarbij vermoedelijk als basisvoorziening geldt het ICT-systeem dat jaren geleden speciaal voor de Belastingdienst is ontwikkeld. Het onderhouden van dit hele ICT-systeem, is kostbaar, vertoont regelmatig problemen waardoor het gehele ICT-systeem uit de lucht is en problemen oplevert in de zin dat gegevens niet juist worden weergegeven dan wel door het ICT-systeem worden gewijzigd.
Doelstelling Bedrijfsplan
Wat het ICT-systeem betreft wordt in het Bedrijfsplan een duidelijk doel gesteld. Er dient een complexiteitsreductie van dit systeem plaats te vinden. De automatisering moet flexibeler, simpeler, robuuster en opener worden. Teneinde deze doelstellingen te halen wordt een programma opgesteld dat verspreid over een aantal jaren uiteindelijk moet leiden tot ‘een complete herinrichting van de massale processen. Er komt een architectuur waarin de flexibiliteit van systemen en het meervoudig gebruik van gegevens leidend zijn. Werkprocessen worden desnoods aangepast aan het standaardproduct.' (Bedrijfsplan p.30)
De complexiteitsreductie kent twee sporen, waarbij het eerste spoor is gericht op het optimaliseren van de huidige situatie. Dit krijgt een omschrijving als het waarborgen van de continuïteit van de huidige processen en het kunnen realiseren van noodzakelijke aanpassingen.
Het tweede spoor is gericht op versimpeling en vernieuwing van de bedrijfsprocessen op langere termijn. Producten en voorzieningen die in de eerste fase worden gerealiseerd, worden dusdanig generiek ontwikkeld dat ze ook in die tweede fase inpasbaar zijn.
Voor de jaren 2008 en 2009 worden in het Bedrijfsplan de eerste fase van de complexiteitsreductie omschreven, waarbij zou moeten worden gewerkt aan vier kernactiviteiten, zoals:
het opschonen van bestaande applicaties, licenties en technieken;
het leveren van generieke basisvoorzieningen voor berichtenverkeer met burgers en bedrijven (poort), aanbieden van informatie (portal), controle op volledigheid en juistheid van output (productiebesturing), koppeling van systemen (servicebus), beheren en meervoudig gebruiken van data (gegevenshuishouding) en toegankelijkheid van persoons- en niet-persoonsgebonden informatie (content management);
migreren van bestaande systemen op de nieuwe basisvoorzieningen en elimineren van overbodige systemen;
aansluiten van nieuwe systemen op de generieke basisvoorzieningen.
Verder wordt in het Bedrijfsplan de intentie uitgesproken dat de Belastingdienst de centrale sturing op de ICT-processen gaat versterken. Daartoe wordt het managementteam van de Belastingdienst uitgebreid met een extra lid dat wordt belast met de portefeuille ICT-regie en -architectuur. Daarnaast wordt een nieuwe eenheid bij het directoraat-generaal opgericht die zorgdraagt voor zowel de regie op de ICT-ontwikkelingen binnen de Belastingdienst als de regie op de aansluiting van de ICT-processen bij de Belastingdienst op de processen en producten van de e-overheid. Dit team zal bovendien de politieke en ambtelijke leiding van de Belastingdienst ondersteunen bij sturing op deze processen en het overleg met en de samenwerking met andere overheden en organisaties op dit terrein.
De conclusie die uit dit alles kan worden getrokken is dat de ICT-problematiek tot op het hoogste bestuurlijke niveau binnen de Belastingdienst niet alleen de aandacht heeft maar ook door deskundigen wordt aangestuurd. Het is dus menens!
Stand van zaken anno mei 2010?
In hoeverre de werkzaamheden die in het Bedrijfsplan nog als voornemen zijn omschreven voor de jaren 2008 en 2009 zijn gehaald is niet helemaal duidelijk, nu hieromtrent geen informatie te vinden is. Recent ontvangen belastingplichtigen wel meer informatie over die interne werkzaamheden op het gebied van de ICT. Die berichten variëren bovendien in gedetailleerdheid.
Het meest algemeen luidt het bericht dat de Belastingdienst op dit moment migreert. Dit roept uiteraard de vraag op: ‘Wat doet de Belastingdienst: Migreren? Emigreren wellicht? Nee migreren'. Correct uitgedrukt migreert de Belastingdienst niet maar zullen de ICT-systemen van de Belastingdienst worden omgezet naar andere moderne ICT-systemen die voldoen aan de in het Bedrijfsplan omschreven doelstellingen. Vanuit ICT-technisch oogpunt betekent het migreren namelijk dat alle gegevens die met de oude hard- en software leesbaar/bewerkbaar waren dit nu ook weer met de nieuwe hard- en software zijn. Dit lijkt echter bij het door de Belastingdienst ingezette proces niet helemaal de bedoeling te zijn.
Sommige belastingplichtigen ontvangen namelijk van medewerkers van de Belastingdienst de mededeling dat hun dossiers digitaal worden gesloten, omdat de Belastingdienst aan het migreren is. De consequentie van het digitaal sluiten van die dossiers zou – naar verluidt – zelfs zijn dat de Belastingdienst vervolgens niet meer bij de in het oude systeem opgeslagen gegevens kan.
Vanwege die consequentie – het niet meer beschikbaar zijn van gegevens na sluiting van de digitale dossiers – wordt door de Belastingdienst dan ook voorgesteld over te gaan tot het definitief regelen van belastingaanslagen van nog openstaande jaren. Een dergelijk voorstel is prijzenswaardig, want de belastingschuld dient uiteindelijk een keer te worden vastgesteld en betaald.
Echter, er laten zich omstandigheden denken waarbij het voor belastingplichtigen wenselijk is dat de vaststelling van de belastingaanslag voor een bepaald jaar nog even wordt aangehouden. Denk hierbij met name in de sfeer van de vennootschapsbelasting waarbij de bepaling van de winst van diverse factoren afhankelijk is, waarmee soms enige jaren zijn gemoeid. Het probleem voor deze belastingplichtigen is dus dat zij op dit moment nog niet alle gegevens voor handen hebben. Anderen kunnen exact aangeven om welke bedragen het gaat, maar zij zijn nog afhankelijk van de uitkomst van een lopende procedure. Desondanks wordt voorgesteld de belastingaanslag vast te stellen.
Voor beide groepen geldt dat indien nu wordt overgegaan tot de vaststelling van de belastingaanslag voor bijvoorbeeld het jaar 2006 daarbij geen rekening wordt/kan worden gehouden met die specifieke factoren, behalve dan dat dit op basis van een schatting zou kunnen gebeuren. Er is echter een gerede kans aanwezig dat de belastingaanslag dan tot een onjuist bedrag wordt vastgesteld en opgelegd.
Na ontvangst van een dergelijk vastgestelde en opgelegde belastingaanslag, weten deze belastingplichtigen dat die belastingaanslag mogelijk onjuist is. Of die mogelijkheid waarheid wordt zal de toekomst gaan uitwijzen. Maar ongetwijfeld zal dit buiten de bezwaartermijn van zes weken gebeuren, zodat betrokkene geen bezwaarschrift meer kan indienen.
Belastingplichtigen die met bovenstaand zijn geconfronteerd en hebben verzocht de belastingaanslag nog niet vast te stellen en op te leggen hebben als reactie gekregen dat vanwege het migreren en dus sluiten van de digitale dossiers er onoverkomelijke problemen binnen de Belastingdienst voor de toekomst gaan ontstaan. Het verzoek is dan ook om toch in te stemmen met het opleggen van een mogelijk onjuiste belastingaanslag. De onoverkomelijke problemen zijn kennelijk gelegen in de omstandigheid dat voor de belastingplichtigen die het betreft voor een aantal jaren met zogenoemde pen aanslagen moet worden gewerkt.
Het mag duidelijk zijn dat het simpel afsluiten van digitale bestanden van belastingplichtigen niet voldoet aan de definitie van migreren van ICT-systemen. Het migreren van ICT-systemen betekent dat een oud ICT-systeem wordt overgezet naar een nieuw ICT-systeem met behoud van alle informatie. Wel wordt op deze manier voldaan aan twee in het Bedrijfsplan genoemde doelstellingen, te weten het opschonen van bestaande applicaties en het elimineren van overbodige systemen. Alhoewel vraagtekens kunnen worden gezet bij het overbodig zijn van de systemen nu het gegevens betreffen van belastingplichtigen over belastingjaren die nu nog moeten worden geregeld!
Voorts is de Belastingdienst de eerste die ondernemers erop wijzen dat indien deze overstappen naar een ander ICT-systeem de gegevens die zijn opgeslagen op de oude ICT-systemen leesbaar/beschikbaar moeten blijven. Indien daaraan kosten zijn verbonden blijven deze kosten voor rekening van de ondernemer. Mij lijkt dat de Belastingdienst in deze dezelfde maat mag hanteren waar het gaat om de door de belastingplichtigen aangeleverde gegevens, die in digitale dossiers zijn opgenomen. Na sluiting van de dossiers dienen deze gegevens nog steeds toegankelijk te zijn, zodat een belastingplichtige niet opnieuw kan worden gevraagd die gegevens aan te leveren.
Slotbeschouwing
Indien de geluiden correct zijn dat de Belastingdienst bezig is met het afsluiten van digitale bestanden van belastingplichtigen over jaren die nog niet definitief zijn afgehandeld lijkt mij dit in strijd te zijn met de door de Belastingdienst in het Bedrijfsplan geformuleerde ‘Afspraken en termijnen'. Als belangrijkste afspraak noem ik dat de Belastingdienst het recht erkent van de belastingplichtigen om zaken binnen het kader van de wet zo te regelen dat zo min mogelijk belasting wordt betaald (Bedrijfsplan p. 15). Met het sluiten van dossiers en het voortijdig regelen van belastingaanslagen waardoor onder omstandigheden een redelijk vermoeden aanwezig is dat de belastingaanslag tot een te hoog bedrag is vastgesteld, wordt van belastingplichtigen verlangd dat zij te veel belasting gaan betalen. Vanwege de bezwaartermijn van zes weken, hebben deze belastingplichtigen niet de mogelijkheid een bezwaarschrift in te dienen. Zij zijn afhankelijk van de coulance van de medewerker van de Belastingdienst om het dossier digitaal open te laten of een vaststellingsovereenkomst te sluiten waarin de juiste belastingaanslag wordt neergelegd met de verplichting van de Belastingdienst de nu opgelegde belastingaanslag ambtshalve te verminderen zodra de feiten volledig zijn uitgekristalliseerd en de juiste belastingaanslag kan worden vastgesteld. Voor de belastingplichtige betekent dit echter dat hij nu extra kosten moet maken zodat hij in de toekomst alsnog het juiste belastingbedrag betaald, omdat de Belastingdienst kennelijk digitale dossiers sluit met de mededeling dat de ICT-systemen worden gemigreerd.
Hopelijk is hier sprake van een onjuist taalgebruik en is daadwerkelijk sprake van migreren in de juiste ICT-technische betekenis, te weten dat na migratie alle gegevens volledig beschikbaar en leesbaar blijven! Maar dan zou er nu geen noodzaak zijn die belastingaanslagen definitief te regelen….