NTFR 2010/1993 - ‘Gedoogheffing’ op drugs?

De teelt van en handel in drugs is verboden, eigenlijk in alle landen op de aardbol. In Nederland geldt de bijzondere situatie dat (kleinschalige) teelt en handel in softdrugs officieel wordt gedoogd. Voor de heffing van inkomstenbelasting over met drugs gerealiseerde winsten maakt dat echter niet uit. Belastingheffing is amoreel, wat wil zeggen dat inkomsten gewoon worden belast of ze op geoorloofde wijze zijn verworven of niet. De coffeeshophouder die met zijn drugshandel binnen de gedoogregel blijft en de crimineel die in cocaine handelt (dat is geen softdrug), betalen evengoed inkomstenbelasting over hun winsten als de melkboer op de hoek. Alleen zijn die winsten in de drugshandel wat moeilijker te controleren door het ontbreken van, bijvoorbeeld, inkoopfacturen. In de praktijk wordt dat bij coffeeshops opgelost door de winst bij verkoop van softdrugs te stellen op 50% van de verkoopprijs van een joint. Drugscriminelen zullen in het algemeen geen aangifte doen van hun winsten, waardoor de heffing van inkomstenbelasting kan plaatsvinden met omkering (verschuiving en verzwaring) van de bewijslast, mits een aangiftebiljet is uitgereikt. Door de heffing van inkomstenbelasting wordt aldus een deel van de winst afgeroomd.

Is een drugscrimineel onherroepelijk strafrechtelijk veroordeeld, dan komen daar nog bij: de niet-aftrekbaarheid van de voor de drugshandel gemaakte kosten (art. 3.14, lid 1, onderdeel d en e, Wet IB 2001) en een eventuele ontnemingsvordering (Titel IIA (maatregelen) Wetboek van Strafrecht).

Daar blijft het bij. Verdere heffing vindt niet plaats. Bij handel in drugs (of invoer ervan) wordt geen accijns of omzetbelasting geheven. Het Hof van Justitie EU heeft al in 1984 beslist dat de invoer en levering van verdovende middelen zo illegaal zijn, dat zij niet binnen het bereik van de omzetbelasting vallen (HvJ EG 28 februari 1984, zaak 294/82, Eindberger II en 5 juli 1988, zaak 289/86, Happy Family, BNB 1988/303). Het gegeven dat Nederland een gedoogbeleid voor softdrugs hanteert, doet daar niet aan af.

De invoer en handel in drugs is niet voor niets in alle lidstaten van de EU verboden. De reden daarvoor is dat gebruik van drugs schadelijk wordt geacht. Het gaat dus om de volksgezondheid. Nou zijn drugs natuurlijk niet de enige producten die schadelijk zijn voor de mens. Drugsgebruikers verwijzen veelal naar tabak (sigaretten) en alcohol als producten die even schadelijk zijn maar niet verboden. Dat tabak schadelijk is, wordt in feite niet betwist. De waarschuwingen op de pakjes sigaretten spreken voor zich. Gebruik van alcohol schijnt alleen schadelijk te zijn voor grootverbruikers. Maar alcohol kan, net als tabak, verslavend werken en als iemand er aan verslaafd raakt, zal dat in het algemeen wel schadelijk zijn. De link met de drugs wordt dus niet voor niets gelegd. Fiscaal worden tabak en alcohol echter veel strenger aangepakt dan softdrugs. Naast de inkomsten- (of vennootschaps-)belasting over de behaalde winsten, wordt over de gehele omzet aan tabak en alcohol omzetbelasting geheven. En dan is er ook nog heffing van accijnzen. En alleen al die accijns brengt behoorlijk wat op. Volgens de miljoenennota 2010 zijn de geschatte opbrengsten € 2.340 miljoen aan tabaksaccijns, € 281 miljoen aan alcoholaccijns, € 401 miljoen aan bieraccijns en € 294 miljoen aan wijnaccijns.

Bij deze accijnzen geldt dat het verkrijgen van opbrengst voor de schatkist het hoofdmotief is, maar daarnaast is het ook de bedoeling van de wetgever om door het heffen van accijns het gebruik van de producten te ontmoedigen. Niet teveel natuurlijk, want dan lijdt de hoofddoelstelling (opbrengst) daar onder. De accijnsheffing is met ingang van 1 januari 1993 binnen de EU geharmoniseerd, en in de EU-richtlijnen over tabaksaccijns en alcoholaccijns wordt steevast gerefereerd aan de effecten van drinken en roken op de volksgezondheid.

De hoogte van accijnzen is niet gerelateerd aan de feitelijke prijs van het product. Bij alcoholaccijns ligt er een relatie met het soort drank en het alcoholgehalte. Bij biermaatstaf is de hoogte van de accijns gerelateerd aan de hoeveelheid bier en aan het extractgehalte van dat bier. Voor tabak is de accijns gerelateerd aan de officiële kleinhandelsprijs waarbij de accijns hetzelfde blijft ook als feitelijk voor een hogere of lagere prijs wordt verkocht.

Bij de accijnsopbrengst moet natuurlijk de omzetbelasting nog worden opgeteld. De doelstelling van de heffing van omzetbelasting is eigenlijk uitsluitend het verkrijgen van opbrengst voor de schatkist (en een beetje voor de EU-schatkist). Er zal wel enig ‘sturingseffect’ uitgaan van het onderscheid tussen het algemene (19%) en het verlaagde (6%) tarief, maar het is zeker niet zo dat in de omzetbelasting bijvoorbeeld ongezonde producten hoog en gezonde producten laag worden belast. De Big Mac van McDonalds valt evenzeer onder het verlaagde tarief als het broodje gezond. Tabak en alcohol vallen onder het algemene tarief.

Al met al zal de handel in tabak en alcohol de Nederlandse schatkist dus heel wat meer opleveren dan de handel in drugs. Ofwel: de gebruikers van alcohol en tabak dragen substantieel meer bij aan de schatkist dan de gebruikers van drugs. Waarom eigenlijk? Blijkbaar alleen omdat het gebruik van tabak en alcohol legaal is en het gebruik van drugs niet. Maar ik vraag mij werkelijk af of dat wel een rechtvaardiging is voor dit verschil. Zeker nu de handel in soft drugs in Nederland via het gedoogbeleid is gereguleerd, lijkt het onderscheid tussen een tabakszaak en een coffeeshop echt niet meer zo groot en is er mijns inziens onvoldoende reden meer voor het handhaven van een zo groot verschil in de belastingdruk tussen beide soorten producten.

En praktisch gezien telt daarbij ook het volgende. De Belastingdienst heeft in de afgelopen jaren veel werk gestoken in de administratieve vastleggingen bij coffeeshops. Daar worden nu lijsten bijgehouden van alle dagelijkse in- en verkopen waardoor er ook een administratief aanknopingspunt is voor een heffing op drugs. En doordat de AWR de mogelijkheid geeft van omkering van de bewijslast, is het in de praktijk vaak eenvoudiger om belasting te heffen over drugs dan om een drugscrimineel strafrechtelijk veroordeeld te krijgen.

Zowel de omzetbelasting als de accijnsheffing zijn in EU-verband geharmoniseerd. Art. 3 Accijnsrichtlijn 92/12/EEG vermeldt voor welke goederen accijns mag worden geheven, nl. minerale oliën, alcohol en tabak. Een eventuele heffing over drugs mag dus geen ‘accijns’ worden genoemd, want drugs worden niet in de richtlijn genoemd.

Ook een heffing van omzetbelasting is niet mogelijk, omdat drugs als verboden artikelen zijn uitgezonderd van omzetbelasting. Art. 401 Btw-richtlijn bepaalt echter dat de lidstaten wel bevoegd zijn om andere belastingen te heffen die niet het karakter van een omzetbelasting hebben. Een eventuele heffing op drugs mag dus niet dezelfde kenmerken hebben als de Europese omzetbelasting (btw). Volgens de jurisprudentie van het HvJ EU zijn de volgende kenmerken wezenlijk voor de btw: de btw is algemeen van toepassing op transacties betreffende goederen of diensten; het bedrag ervan is evenredig aan de prijs die de belastingplichtige voor zijn goederen of diensten ontvangt; de heffing van deze belasting vindt plaats in elk stadium van het productie- en distributieproces, met inbegrip van de kleinhandelsfase, ongeacht het aantal transacties dat eraan voorafging, en de belastingplichtige kan de in eerdere stadia van het productie- en distributieproces voldane bedragen op de verschuldigde btw in mindering brengen, zodat deze belasting telkens slechts over de in een bepaald stadium toegevoegde waarde wordt geheven en deze last uiteindelijk op de consument drukt (arrest van 11 oktober 2007, KÖGÁZ e.a., zaak C-283/06 en C-312/06, NTFR 2007/1880, Jurispr. p. I 8463,). Een eventuele heffing op drugs mag die, cumulatieve, kenmerken dus niet hebben.

Wat mijns inziens wel kan, is een soort ‘verbruiksheffing’op drugs invoeren. Nederland kent zo’n soort heffing al: de algemene verbruiksbelasting van alcoholvrije dranken, pruimtabak en snuiftabak. Bij de harmonisatie van de accijnzen in de EU in 1993, mocht Nederland geen accijns meer heffen over suiker, pruim- en snuiftabak zoals tot dat tijdstip wel werd gedaan. De verbruiksbelasting kwam daarvoor in de plaats. De doelstelling van die heffing is volgens de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel uitsluitend het realiseren van opbrengst voor de schatkist (Kamerstukken II, 1992-1993, 22 843, nr. 5).

Het is natuurlijk de vraag of kopiëren van die wet naar een verbruiksbelasting op drugs mogelijk is. Er is immers nogal een verschil in aard tussen de producten, en vooral in juridische legitimatie. De verbruiksbelasting op alcoholvrije dranken, snuif- en pruimtabak wordt geheven ter zake van de invoer en de uitslag daarvan, waarbij uitslag is ‘het brengen van alcoholvrije dranken, pruimtabak of snuiftabak buiten een plaats die voor dat soort goed als inrichting is aangewezen’. Maar het is voorstelbaar dat coffeeshops worden aangewezen als ‘inrichting’ voor drugs en dat aldus de verkoop van drugs door die coffeeshops als ‘uitslag’ en dus als belastbaar feit wordt aangemerkt. En de drugssmokkel zou via een heffing ter zake van ‘invoer’ kunnen worden belast. Dat zou dan wel tot gevolg kunnen hebben dat bepaalde drugs tweemaal worden belast: eenmaal bij de invoer en eenmaal bij de uitslag. Verboden is dat overigens niet. Zo’n systeem waarbij meermalen belasting op eenzelfde product wordt geheven noemt men een cascadestelsel. Dat heeft in diverse landen bestaan vóór de invoering van de btw in EU-verband.

Handel in softdrugs wordt in Nederland wel gedoogd maar nauwelijks belast. Ik zie niet waarom drugs minder zwaar zouden moeten worden belast dan alcohol of tabak. Belasting heffen over drugs is immers iets anders dan het legitimeren ervan.