NTFR 2010/2552 - Het conceptwetsvoorstel schadevergoeding bij overschrijding redelijke termijn

Minister van Justitie Hirsch Ballin heeft op 13 april 2010 het conceptwetsvoorstel `Wet schadevergoeding bij overschrijding redelijke termijn’ voor advies aan diverse instanties toegestuurd.¹ Het conceptwetsvoorstel sluit aan bij de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van Mens (EHRM)² dat een vergoeding voor immateriële schade moet worden toegekend, indien die schade is geleden door spanning en frustratie vanwege overschrijding van de redelijke termijn door de bestuursrechter.³ Het conceptwetsvoorstel voorziet in een verzoekschriftprocedure bij de bestuursrechter. Deze regeling wordt opgenomen in afdeling 8.4.2 Awb.⁴ Het gehele bestuursrecht, dus ook het belastingrecht, valt onder de reikwijdte van deze regeling. In deze Opinie plaats ik dit conceptwetsvoorstel in het licht van de jurisprudentie van de Belastingkamer van de Hoge Raad en van de overige hoogste bestuursrechters. Daarbij zal worden bezien in hoeverre deze jurisprudentie haar weerslag heeft gevonden in het conceptwetsvoorstel.

Art. 6 EVRM verlangt dat een juridisch geschil binnen een redelijke termijn door een rechter wordt beslecht. In fiscale geschillen is deze bepaling alleen van toepassing indien in een procedure een bestuurlijke boete wordt behandeld, en niet voor zover een belastingaanslag aan de orde is.⁵ In dat laatste geval wordt aan een overschrijding van de redelijke termijn derhalve geen gevolg verbonden.

Ondanks dat geschillen over belastingaanslagen niet binnen het bereik van art. 6 EVRM vallen, strekt het conceptwetsvoorstel zich wel uit over deze geschillen. Beoogd wordt immers om alle bestuursrechtelijke geschillen onder de reikwijdte van het conceptwetsvoorstel te doen vallen. Het conceptwetsvoorstel biedt daardoor bij overschrijding van de redelijke termijn een grotere mate van rechtsbescherming dan dat art. 6 EVRM volgens vaste jurisprudentie doet, hetgeen ik een goede zaak acht.

In boetezaken dient de belastingrechter ambtshalve te onderzoeken of de redelijke termijn is overschreden.⁶ Bij overschrijding dient ter compensatie voor de immateriële schade de boete te worden verminderd of vernietigd.

Anders dan onder de huidige fiscale jurisprudentie is volgens het conceptwetsvoorstel het ambtshalve toekennen van schadevergoeding niet mogelijk. Van een belanghebbende wordt verwacht dat die een verzoek tot schadevergoeding indient, ook in boetezaken.⁷ De belanghebbende moet derhalve een grotere oplettendheid betrachten dan onder de huidige fiscale jurisprudentie. Het verzoek kan zowel worden gedaan hangende het beroep of hoger beroep in de hoofdzaak, als nadat de procedure is beëindigd. Dit laatste is een verruiming ten opzichte van de huidige jurisprudentie waarbij alleen tijdens de procedure een beroep op overschrijding van de redelijke termijn kan worden gedaan. Een verzoekschrift moet worden ingediend uiterlijk een jaar nadat de uitspraak in de hoofdzaak onherroepelijk is geworden. Het verzoek wordt ingediend bij de rechter bij wie het beroep aanhangig is, dan wel bij de rechter die als laatste een beslissing heeft genomen in de hoofdzaak.⁸ Voor deze verzoekschriftprocedure is geen griffierecht verschuldigd.

Evenals onder de huidige jurisprudentie geldt ook in het conceptwetsvoorstel als uitgangspunt dat zowel natuurlijke personen als rechtspersonen immateriële schade kunnen lijden door een rechterlijke termijnoverschrijding. Beiden kunnen dan ook volgens het conceptwetsvoorstel een verzoek tot schadevergoeding indienen. Publiekrechtelijke rechtspersonen zijn evenwel uitgesloten. Blijkens de toelichting bij het conceptwetsvoorstel zijn deze rechtspersonen geen subject van grondrechten en kunnen zij geen beroep doen op art. 6 EVRM.

Het verzoek tot schadevergoeding moet blijkens het conceptwetsvoorstel schriftelijk worden gedaan. Voor de vereisten waaraan een dergelijk verzoekschrift moet voldoen, heeft art. 6:5 Awb model gestaan. Het verzoekschrift moet ten minste de naam en het adres van de verzoeker bevatten, alsmede een dagtekening en de vermelding dat om een immateriële schadevergoeding⁹ wordt verzocht. Tevens moet in het verzoekschrift de schadeveroorzakende gebeurtenis worden vermeld, hetgeen mijns inziens betekent dat het concrete tijdsverloop van een procedure moet worden geschetst. Verder moeten de gronden van het verzoek worden opgenomen. De verzoeker kan in de gronden aangeven waarom het geschetste tijdsverloop onredelijk lang is. Daarbij kan hij bijvoorbeeld erop wijzen dat een bepaalde fase in het proces onredelijk lang heeft geduurd, of dat bepaalde factoren, zoals de geringe complexiteit van de zaak of de processuele houding van het bestuursorgaan, meebrengen dat de redelijke termijn is overschreden. Dat een dergelijke overschrijding tot immateriële schade heeft geleid, behoeft een natuurlijk persoon niet aan te tonen, die wordt verondersteld.¹⁰ Daarentegen moet een rechtspersoon blijkens de toelichting bij het conceptwetsvoorstel wel aangeven waarin de immateriële schade is gelegen, bijvoorbeeld in een schending van de goede naam of in de onzekerheid en het ongemak bij het management. Deze eis kan niet in de tekst van het conceptwetsvoorstel worden gelezen en wordt in de huidige jurisprudentie van de belastingkamer van de Hoge Raad ook niet gesteld. De Hoge Raad gaat ook bij rechtspersonen ervan uit dat een overschrijding van de redelijke termijn tot immateriële schade heeft geleid.¹¹

Het wettelijk vereiste van een afzonderlijk verzoekschrift is mijns inziens erg formalistisch, zeker in de gevallen waarin een verzoek tot schadevergoeding wordt gedaan hangende het beroep of hoger beroep in de hoofdzaak. In die gevallen zou het mijns inziens toereikend moeten zijn dat de betrokkene in de procedure over de hoofdzaak klaagt over de lange duur ervan. De rechter kan het verzoek dan meenemen in de lopende procedure over de hoofdzaak. Een afzonderlijke verzoekschriftprocedure is dan niet nodig.

In boetezaken vangt de termijn aan op het moment van de criminal charge. Dat is het tijdstip waarop jegens de belastingplichtige een handeling is verricht, waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd.¹² De termijn eindigt zodra de rechter in het geschil een uitspraak heeft gedaan.

Volgens de jurisprudentie in het niet-fiscale bestuursrecht vangt in niet-boetezaken de termijn aan op het moment dat het bezwaarschrift door het bestuursorgaan is ontvangen.¹³ Evenals in boetezaken eindigt de termijn zodra de rechter uitspraak heeft gedaan.

Volgens de Hoge Raad heeft als uitgangspunt te gelden dat de berechting niet binnen een redelijke termijn is geschied indien de rechtbank niet binnen twee jaar uitspraak heeft gedaan nadat die termijn is aangevangen. In deze termijn is derhalve ook de duur van de bezwaarfase begrepen. In hoger beroep heeft als uitgangspunt te gelden dat de hogerberoepsrechter in beginsel uitspraak doet binnen twee jaar nadat hoger beroep is ingesteld. Compensatie tussen de afzonderlijke fasen van de procedure is mogelijk.¹⁴

De Centrale Raad hanteert vergelijkbare criteria. Een termijn van vier jaar voor een procedure in drie instanties acht de Centrale Raad redelijk. Daarbij moet in beginsel het bezwaar binnen een half jaar, het beroep binnen anderhalf jaar en het hoger beroep binnen twee jaar, worden afgerond.¹⁵

Volgens de Afdeling is een totale lengte van de procedure van ten hoogste vijf jaar in beginsel redelijk. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste één jaar duren, de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar, en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar.¹⁶

Voor de vraag of de redelijke termijn is overschreden, moet behalve aan het tijdsverloop ook betekenis worden toegekend aan de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene, en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van de betrokkene.¹⁷

In het conceptwetsvoorstel wordt voorgesteld om forfaitaire termijnen op te nemen in een algemene maatregel van bestuur. Daarbij moet er voor de rechter wel ruimte zijn om de specifieke omstandigheden van het geval mee te wegen. De te hanteren termijnen zijn in het conceptwetsvoorstel niet bekend gemaakt. Opgemerkt is dat de criteria die het EHRM hanteert als richtsnoer kunnen gelden. Bij de beoordeling van het tijdsverloop onderzoekt het EHRM niet de lengte van de afzonderlijke procedures voor de verschillende betrokken rechtscolleges, maar beoordeelt de totale lengte van de procedure.¹⁸ Over de vraag welk tijdsverloop onredelijk is, laat de rechtspraak van het EHRM een casuïstisch beeld zien waarbij ook andere omstandigheden dan de totale duur van het proces een rol spelen, zoals de hiervoor genoemde complexiteit van de zaak en de processuele houding van het bestuursorgaan. Het is moeilijk om hierover algemene uitspraken te doen.¹⁹

Het ligt voor de hand dat voor de forfaitaire termijnen aansluiting wordt gezocht bij de in de jurisprudentie ontwikkelde criteria. Daarbij zij opgemerkt dat het EHRM, anders dan de hoogste Nederlandse bestuursrechters, geen vuistregels hanteert bij de beoordeling van het tijdsverloop. De jurisprudentie van de hoogste bestuursrechters in ogenschouw nemende, kan bij een forfaitaire termijn, enigszins arbitrair, worden gedacht aan een termijn van in beginsel vier jaar voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep).

In boetezaken zal ter compensatie van een rechterlijke termijnoverschrijding de boete worden gematigd. Bij een overschrijding van de redelijke termijn met zes maanden of minder wordt de boete met 5% verminderd, en bij een overschrijding van tussen de zes en twaalf maanden met 10%. De vermindering mag echter niet meer bedragen dan € 2500. Bij een boete van minder van € 1000 wordt geen vermindering toegepast, maar wordt slechts geoordeeld dat de geconstateerde verdragsschending voldoende is gecompenseerd met de enkele vaststelling dat inbreuk in gemaakt op art. 6 EVRM. Indien de redelijke termijn met meer dan twaalf maanden is overschreden, zal de rechter naar bevind van zaken handelen.²⁰

Volgens de jurisprudentie in het niet-fiscale bestuursrecht wordt voor een overschrijding van de redelijke termijn in niet-boetezaken, op grond van art. 8:73 Awb een schadevergoeding toegekend van € 500 per half jaar of gedeelte daarvan, dat de redelijke termijn is overschreden.²¹

In het conceptwetsvoorstel wordt voorgesteld om forfaitaire bedragen op te nemen in een algemene maatregel van bestuur. De te hanteren bedragen zijn in het conceptwetsvoorstel niet bekend gemaakt. Wel is opgemerkt dat aansluiting zal worden gezocht bij de schadevergoedingscriteria die het EHRM in het arrest van 10 november 2004, nr. 62361/00 (Pizatti I), LJN AS3856, BNB 2005/335, heeft gegeven. In dat arrest wordt gesproken over een basisbedrag van € 1000 tot € 1500 per jaar dat de procedure heeft geduurd, en dus niet per jaar vertraging. Bij dit basisbedrag wordt € 2000 opgeteld indien het gaat om een zwaarwegende zaak, zoals bijvoorbeeld arbeidszaken, pensioenkwesties, en geschillen betreffende gezondheid of leven. Vermindering van de basisvergoeding vindt plaats wanneer bij de totale procedure meerdere rechterlijke instanties zijn betrokken. Verder spelen blijkens dit arrest het processuele gedrag van de betrokkene, het belang van de zaak en de levensstandaard in het betrokken land, een rol.

De vraag rijst of voor de forfaitaire bedragen die worden opgenomen in een algemene maatregel van bestuur, onderscheid moet worden gemaakt tussen boetezaken waarbij een overschrijding tot een procentuele matiging van de boete kan leiden, en niet-boetezaken waarbij een overschrijding aanleiding is voor een vast, reëel bedrag als schadevergoeding. Het EHRM maakt een dergelijk onderscheid niet.

Daarnaast is het praktisch een dergelijk onderscheid niet te maken en een uniforme, vaste schadevergoeding toe te kennen.²² Aansluiting zou kunnen worden gezocht bij het door de niet-fiscale bestuursrechters ontwikkelde forfait met een vast, reëel bedrag van € 500 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden.

Blijft nog de vraag of in het geval waarin in één procedure meerdere beroepen aan de orde zijn – bijvoorbeeld gelijksoortige beroepen ten aanzien van meerdere belastingjaren of een beroep inzake een belastingaanslag en een beroep inzake een daarmee samenhangende boete – de overschrijding van de redelijke termijn aanleiding moet zijn tot een hogere schadevergoeding.²³ Mijns inziens dienen beroepen over samenhangende besluiten niet tot een hogere schadevergoeding te leiden. Voor zover beroepen betrekking hebben op nagenoeg hetzelfde onderwerp, zal van extra spanning en frustratie bij de belanghebbende immers geen sprake zijn.²⁴

Onder de huidige jurisprudentie wordt bij een overschrijding van de redelijke termijn in boetezaken de door het bestuursorgaan opgelegde boete verminderd, zelfs als deze overschrijding uitsluitend is veroorzaakt door de rechterlijke colleges.²⁵ Daarentegen is in niet-boetezaken wel van belang wie verantwoordelijk is voor de vertraging. Is een overschrijding van de redelijke termijn in die zaken te wijten aan de rechterlijke colleges, dan wordt in het niet-fiscale bestuursrecht niet het bestuursorgaan, maar de Staat tot een schadevergoeding veroordeeld.²⁶ Het conceptwetsvoorstel vormt hiervan een codificatie. Is de overschrijding van de redelijke termijn geheel tot de bestuurlijke fase te herleiden, dan dient de schadevergoeding door het bestuurorgaan te worden betaald.²⁷ Is de overschrijding te wijten aan de rechterlijke colleges, dan zal de Staat (Minister van Justitie²⁸) worden veroordeeld. Als de overschrijding aan beide te wijten is, kan de rechter beide voor een deel veroordelen.²⁹

Tegen de beslissing van de belastingrechter inzake de schadevergoeding – die veelal tegelijk met de beslissing in de hoofdzaak zal worden genomen – kan hoger beroep en cassatieberoep worden ingesteld. In hoger beroep is het gerechtshof bevoegd dat competent is te oordelen over de uitspraak van de rechtbank in de hoofdzaak.