NTFR 2010/73 - Over belastingen, fundamentele vrijheden en steunmaatregelen

De onderhavige zaak betreft een geschil tussen Sardinië en de voorzitter van de Italiaanse ministerraad over de grondwettigheid van een met ingang van 1 juni 2006 door Sardinië geheven belasting ter zake van tussenstops op Sardinisch grondgebied voor toeristische doeleinden van privévliegtuigen en plezierjachten. Ingevolge art. 117, eerste alinea, Italiaanse grondwet dienen de staat en de autonome regio’s hun onderscheiden wetgevende bevoegdheden uit te oefenen met inachtneming van onder meer het communautaire recht. De door Sardinië geheven belasting was uitsluitend verschuldigd door natuurlijke personen en rechtspersonen die privévliegtuigen en plezierjachten exploiteren en niet op Sardinisch grondgebied wonen of gevestigd zijn. De vraag deed zich dan ook voor of deze belasting een beperking vormt van het vrije verkeer van diensten. Bovendien deed zich de vraag voor of de vrijstelling van deze belasting van in Sardinië gevestigde ondernemers die privévliegtuigen en plezierjachten exploiteren, moet worden aangemerkt als een steunmaatregel ten gunste van die ondernemers.

Zowel A-G Kokott als het HvJ EG zijn van mening dat de Sardinische belasting op tussenstops voor toeristische doeleinden van privévliegtuigen en plezierjachten, het voor niet in Sardinië gevestigde exploitanten van die vliegtuigen en jachten minder aantrekkelijk maakt om gebruik te maken van de met die tussenstops verband houdende diensten. Derhalve moet deze belasting worden aangemerkt als een in beginsel verboden beperking van het vrije verkeer van diensten zoals gewaarborgd door art. 49 EG (na wijziging met ingang van 1 december 2009, art. 56 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie; hierna: VWEU). In het licht van de doelstelling van de Sardinische belasting – bescherming van het Sardinische milieu en landschap, met inachtneming van het beginsel dat de vervuiler betaalt – bestaat er volgens de advocaat-generaal en het HvJ EG geen rechtens relevant verschil tussen niet in Sardinië gevestigde ondernemers die privévliegtuigen en plezierjachten exploiteren en ondernemers die daar wel zijn gevestigd en dezelfde activiteiten verrichten. De verschillende fiscale behandeling van deze ondernemers kan naar het eensluidende oordeel van de advocaat-generaal en het HvJ EG dan ook niet worden verklaard vanuit de doelstelling van de Sardinische belasting; de nadelige gevolgen voor het Sardinische milieu en landschap van tussenstops voor toeristische doeleinden van privévliegtuigen en plezierjachten zijn immers niet afhankelijk van de vestigingsplaats van de ondernemer die de vliegtuigen en jachten exploiteert. Hieruit volgt dat de verschillende fiscale behandeling op grond van de vestigingsplaats van de ondernemer niet kan worden gerechtvaardigd door de noodzaak van milieubescherming. Tevens volgt hieruit dat deze verschillende fiscale behandeling evenmin kan worden gerechtvaardigd door de samenhang van het Sardinische belastingstelsel, die immers evenzeer dient te worden beoordeeld in het licht van de doelstelling van de onderscheiden Sardinische belastingen. Naar het oordeel van de advocaat-generaal en het HvJ EG doet hier niet aan af dat inwoners van Sardinië door middel van de inkomstenbelasting reeds een bijdrage leveren aan de algemene middelen en daarmee aan de kosten van milieubescherming.

Het is vaste rechtspraak dat het begrip steun in art. 87, lid 1, EG (na wijziging, art. 107, lid 1, VWEU) ‘niet alleen positieve prestaties zoals subsidies, leningen of deelnemingen in het kapitaal van ondernemingen kan omvatten, maar ook maatregelen die, in verschillende vormen, de lasten verlichten die normaliter op het budget van een onderneming drukken en daardoor, zonder subsidies in de strikte zin van het woord te zijn, van gelijke aard zijn en identieke gevolgen hebben’.¹ Bovendien dient ter beoordeling van de vraag of sprake is van een ‘begunstiging van bepaalde ondernemingen of producties’ zoals vereist door art. 87, lid 1, EG, volgens vaste rechtspraak te worden onderzocht of in het licht van de doelstelling van de desbetreffende maatregel, bepaalde ondernemingen worden bevoordeeld in vergelijking met andere ondernemingen die zich rechtens en feitelijk in een vergelijkbare situatie bevinden.² Tegen deze achtergrond merkt A-G Kokott in haar conclusie op:

‘(…) dat met betrekking tot het recht inzake staatssteun in wezen dezelfde vragen rijzen als met betrekking tot de fundamentele vrijheden. En er bestaat geen reden om deze anders te beantwoorden. Om bij de beoordeling tegenstrijdigheden tussen het recht inzake de fundamentele vrijheden en het recht inzake staatssteun te voorkomen, moeten integendeel dezelfde maatstaven worden toegepast.’³

Na de eerdere vaststelling dat in het licht van de milieudoelstelling van de Sardinische belasting, ondernemers die in Sardinië zijn gevestigd zich rechtens en feitelijk in een vergelijkbare situatie bevinden als ondernemers die daar niet zijn gevestigd, concludeert de advocaat-generaal vervolgens dat eerstgenoemde ondernemers door de vrijstelling van deze belasting, in vergelijking met laatstgenoemde ondernemers een belastingvoordeel genieten dat moet worden aangemerkt als een steunmaatregel ten gunste van die ondernemers. Het HvJ EG sluit zich hier volledig bij aan.

Nu vaststaat dat de vrijstelling van in Sardinië gevestigde ondernemers van de Sardinische belasting op tussenstops voor toeristische doeleinden van privévliegtuigen en plezierjachten moet worden aangemerkt als een steunmaatregel, staat tevens vast dat deze vrijstelling onrechtmatig is, aangezien zij in strijd met art. 88, lid 3, EG (na wijziging, art. 108, lid 3, VWEU) is ingevoerd zonder de voorafgaande goedkeuring van de Europese Commissie. Bovendien staat vast dat de heffing van deze belasting van niet in Sardinië gevestigde ondernemers moet worden aangemerkt als een door art. 49 EG verboden beperking van het vrije verkeer van diensten. Daarmee lijkt onontkoombaar dat het Constitutionele Hof van Italië in deze zaak zal verklaren dat de onderhavige Sardinische belasting ongrondwettig is. Maar wat zijn hiervan de gevolgen? Hebben ondernemers die niet in Sardinië zijn gevestigd recht op teruggaaf van de in strijd met art. 49 EG geheven belasting? En dient de belasting die in strijd met art. 88, lid 3, EG niet is geheven van ondernemers die in Sardinië zijn gevestigd, met inachtneming van het nationale recht te worden nagevorderd? Een bevestigende beantwoording van beide vragen zou tot gevolg hebben dat ondernemers die niet in Sardinië zijn gevestigd, uiteindelijk worden bevoordeeld ten opzichte van ondernemers die daar wel zijn gevestigd. En dat kan toch ook niet de bedoeling zijn. Gelet op de milieudoelstelling van de Sardinische belasting zou het wellicht meer voor de hand liggen om de ten onrechte niet geheven belasting na te vorderen, dan om de wel geheven belasting terug te geven. Daarmee zou in feite echter voorrang worden gegeven aan het verbod op staatssteun. En dat lijkt geen recht te doen aan de geconstateerde inbreuk op het vrije verkeer van diensten. Kortom, zonder nadere toelichting van het HvJ EG, die ontbreekt, is het mij vooralsnog niet duidelijk wat de rechtsgevolgen zijn van een gelijktijdige schending van de fundamentele vrijheden en het staatssteunverbod.