NTFR 2010/876 - Een nieuwe btw-wet

Zou het dan niet een goed idee zijn om onze aloude Wet op de omzetbelasting 1968 ook eens te herschrijven? Mijn antwoord is daarop een volmondig ‘JA, … maar’. De ‘maar’ zit in een aantal punten die onze wetgeving hebben ‘vervuild’. Een aantal ‘vuiltjes’ die onze wetgeving minder toegankelijk maken en daardoor ontsieren (de schoonheidsfoutjes). Een aantal ‘vuiltjes’ die telkens blijven opspelen en tot nieuwe jurisprudentie leiden (de nationale foutjes). En een ander aantal ‘vuiltjes’ die leiden tot moeilijke discussies omdat deze zelfs Europeesrechtelijk nog niet goed kunnen worden beantwoord (de beginselfoutjes). Ik zou dus een voorstander zijn van een nieuwe btw-wet die deze vuiltjes zou wegnemen. Een btw-wet die daardoor ook weer eenvoudiger te wijzigen zou zijn om in te kunnen spelen op de behoeften van onze samenleving. Een btw-wet die weer logica en eenvoud zal uitstralen. Niet dus slechts herschrijven, maar een wijziging die ook fricties oppakt.

Net zoals bij de recast van de richtlijn mag zoiets niet plaatsvinden in een paar maanden tijd, zoals we nu elk jaar de zogenoemde Belastingplannen ter hand nemen. Evenals de jarenlange Brusselse noeste arbeid is ook hier een jarenlange voorbereiding vereist. We moeten hiermee niet over één nacht ijs gaan. Het herschrijven van een inmiddels 40-jarige wet vergt een lange en gedegen studie.

Wat zijn naar mijn mening schoonheidsfoutjes? Dat zijn bepalingen die de wet ontsieren. Een goede wetgever zorgt voor een heldere basiswet, plaatst de uitzonderingen voor specifieke sectoren in Uitvoeringsbesluit en Uitvoeringsbeschikking of regelt deze – voor zover het tegemoetkomingen betreft – desnoods in goedkeurende besluiten. Een piramide vorm. De essentie in de top, gevolgd door uitzonderingen, specifieke uitzonderingen en onderaan diverse uitzonderlijke gevallen en tegemoetkomingen.

De eerste keer dat ik mij echt ben gaan storen aan de vele schoonheidsfoutjes was bij de uitbreiding van de ‘medische vrijstelling’ met de zorgboerderijen, die is ingevoerd met het Belastingplan 2002. Hoewel ik mij in het geheel niet wil uitlaten over de vraag of de zorgboerderijen in een vrijstelling moeten delen, is de plaats in de (basis)wet mij een doorn in het oog. Men leest eerst de ingewikkelde bepalingen over de ‘gewone’ medici / Wet BIG-ers in art. 11,1,g,1 (weer zo’n niet uitvoerbare bepaling van onze wetgever eind 2008!), vervolgens nog de AWBZ en WMO gevallen (art. 11,1,g,2), maar stuit vervolgens op ‘landbouwers, veehouders, tuinbouwers en bosbouwers’ (art. 11,1,g,3). Zo’n uitzondering had evenzogoed in het Uitvoeringsbesluit of liever zelfs in de Uitvoeringsbeschikking kunnen worden opgenomen. Het lijkt wel alsof een staatssecretaris een brug naar zichzelf had willen vernoemen.

Van dit soort schoonheidsfoutjes die onze wet onnodig ondoorzichtig maken zijn er velen te noemen.

Inmiddels zijn we op een punt beland dat de wetgever zelf door de bomen het bos niet meer ziet en de neiging heeft nog meer bomen bij te planten. Zo werd op 22 mei 2007 door de Eerste Kamer met algemene stemmen de motie-Jurgens aanvaard. In deze motie werd de regering verzocht geen vorm van wetgeving meer te gebruiken waarbij de wetgever lagere wetgevers machtigt om regels te stellen die afwijken van de wet. Daarop gaf de minister van Justitie in een brief van 27 februari 2008 aan dat het primair de verantwoordelijkheid van de betrokken ministeries is om de wetgeving daarmee in overeenstemming te brengen en te houden. Het gevolg was een nieuw art. 28u Wet OB 1968, waarin de oude in art. 15 Uitv.besl. OB 1968 opgenomen regeling werd overgenomen. Waar gaat het om? Om net gevangen vis die wordt ingevoerd door vissers onder een bijzonder nultarief te brengen om hen zodoende administratieve problemen te besparen. Natuurlijk, een belangrijke bepaling voor deze vissers, maar moeten wij onze wet daarmee ‘bevuilen’? Gelukkig hebben de betrokken ministeries en de Nederlandse parlementariërs er geen idee van hoeveel van dit soort bijzondere regelingen er wel niet zijn. Als alle bijzondere regelingen, vergelijkbaar met die van de net gevangen vis, opgenomen zouden moeten worden in onze wet zou onze wet al snel enige honderden artikelen moeten bevatten. De motie-Jurgens was dus een onzalig idee van ongetwijfeld goedbedoelende parlementariërs.

De ellende werd pas echt groot met de wetswijziging die met ingang van 1 januari 2010 is doorgevoerd. Hoewel de wetswijziging ten aanzien van de plaats van dienst in beginsel vereist was en ditzelfde gold ten aanzien van de teruggaafregeling voor buitenlandse ondernemers is het tussenvoegen van bijvoorbeeld de artikelen 32 tot en met 32s en 33 tot en met 33f gewoon te bespottelijk voor woorden. Met had kunnen volstaan met 2 artikelen die eenvoudigweg luidden dat we voortaan via het internet een teruggaafverzoek voor buitenlandse btw konden indienen, en hadden we in die 2 artikelen een paar ‘rechten en verplichtingen’ voor belastingplichtigen op kunnen nemen. De specifieke details die nu in artikel 32 tot en met 33f zijn opgenomen, nota bene in totaal 27 artikelen (!), behoren thuis in een uitvoeringsbeschikking. Waarom moet in de wet worden opgenomen welke specifieke gegevens allemaal op de internetsite moeten worden gevraagd en welke codes je daarop moet kwijt kunnen?

Tot overmaat van ramp werden door deze hele exercitie ook nog eens al jarenlang bestaande artikelen onnodig vernummerd. Het aloude en alom bekende artikel 31, de overdracht van een onderneming, is terecht gekomen in artikel 37d. Nu stond artikel 31 toch al niet op de goede plaats, en zou dit artikel in de buurt horen te staan van de bepaling rond de belastbare feiten en dus ergens in de buurt van artikel 3. Maar de verbanning naar artikel 37d toont de chaos waarin we zo langzamerhand zijn aanbeland.

Een ‘recast’ van onze Wet OB 1968 in een btw-wet zou orde op zaken kunnen stellen. Een heldere opbouw, een heldere lagenstructuur, een actualisering, en een helder begrippenkader (zie hierna) zou ervoor kunnen zorgen dat de btw-wet weer jaren mee zou kunnen gaan.

Een ‘recast’ zou ook betekenen dat onze nationale foutjes eruit gehaald zouden kunnen worden. Zeer recent stond ik nog voor één van de rechtbanken en mocht ik wijzen op de term ‘bedrijf’ die was opgenomen in onze wet op een plaats waar ‘economische activiteiten’ had moeten staan. Dit was niet een bepaling die al sinds jaar en dag in onze wet voorkwam, maar die slechts 3 jaar terug als gevolg van Europese jurisprudentie de Nederlandse wetgever ertoe noodzaakte onze wet richtlijn conform te maken. Waarom dan niet de bewoordingen van de richtlijn overnemen waar dat mogelijk is?

Natuurlijk dienen dan ook alle oude nationale foutjes meegenomen te worden. Onze Nederlandse begrippen, ‘omzetbelasting’ in plaats van ‘btw’, ‘ondernemer’ in plaats van ‘belastingplichtige’, ‘onroerende zaak’ in plaats van ‘onroerend goed’, zouden er eindelijk uitgehaald kunnen worden.

Meer ingrijpende wijzigingen die ik ook in dit kader passend vind zijn de nationale systeemfouten. Twee wil ik hier specifiek aanstippen: het BUA en de herzieningsregeling. Hoewel het BUA, indien de conclusie van A-G Mengozzi van 28 januari 2010 door het Hof van Justitie EU wordt gevolgd, mogelijk van een complete ondergang wordt gered, begint het tijd te worden dit half zinkende schip te verlaten. Waarom de fictieve levering en dienst niet voorzien worden van een drempel van € 227 en art. 16a BUA niet worden geschrapt, ontgaat mij. Indien goedkeuringen voor een meer richtlijnconforme bepaling nodig zijn, zullen die ongetwijfeld in Brussel te verkrijgen zijn.

De herzieningsregeling is een basisbepaling die thuis hoort in de wet en niet in de Uitvoeringsbeschikking. De huidige regeling is niet richtlijn conform. Het arrest van de Hoge Raad van 5 februari 2010, nr. 08/00829, NTFR 2010/619, over het nationale begrip ‘boekjaar’ in plaats van het Europese ‘kalenderjaar’ is daarvan een voorbeeld. Maar er zitten meer onvolkomenheden in. Een grondige herformulering van de herzieningsregeling en het opnemen daarvan in onze wet zou het systeem weer vervolmaken.

In deze inleiding stelde ik ook de ‘beginselfoutjes’ ter discussie. Laat ik direct voorop stellen: dit kunnen wij niet nationaal oppakken. Een ‘recast’ van de Nederlandse Wet OB 1968 kan deze beginselfoutjes niet omvatten. Daar moeten we niet aan beginnen, daar zijn wij ook niet toe bevoegd.

Maar hoe duidelijker een wet is, hoe duidelijker de beginselen naar voren komen, hoe beter de wet uitvoerbaar wordt. Een goede ‘recast’ zorgt er dus voor dat de beginselfouten duidelijker aan het licht komen. Een ‘recast’ zou zo de basis kunnen vormen voor een meer principiële discussie over het aftrekrecht, het begin, einde en de omvang van het belastingplichtig zijn, de reikwijdte van vrijstellingen, de misbruikbepalingen, het misbruik-van-rechtbeginsel, de verleggingsregelingen, en nog vele andere basisonderwerpen.