NTFR 2011/1125 - Maatschappelijk aanvaard risico?!
NTFR 2011/1125 - Maatschappelijk aanvaard risico?!
De Belastingdienst/Toeslagen is werkgever van ongeveer 30.000 personen. Historisch gezien is dit aantal vrijwel constant. Als gevolg van bezuinigingen dient het aantal werkplekken met enige duizenden te worden verminderd. Deze vermindering van werkplekken betekent echter niet dat het uit te voeren werk eveneens vermindert. De simpele conclusie die wat dat betreft kan worden getrokken is dat met beduidend minder mensen hetzelfde – wellicht meer – werk moet worden verricht. Bovendien zal als gevolg van het verdwijnen van deze werkplekken – ambtenaren – ook kennis en ervaring verdwijnen.
Op de – ongetwijfeld intern bij de Belastingdienst/Toeslagen gestelde – vraag of aan de eis om met minder mensen hetzelfde werk uit te voeren, tegemoet kan worden gekomen, ga ik in deze Opinie niet in. Wel wil ik de aandacht vestigen op de kennelijk gedurende enige jaren reeds gebruikte methode om aan de – ook zonder bezuinigingen – toegenomen werkdruk het hoofd te bieden.
Allereerst is daar uiteraard het gebruik van computers waardoor op digitale wijze de efficiency wordt vergroot. De als gevolg van het gebruik hiervan ontstane problemen hebben in het verleden al tot verschillende publicaties geleid, zodat dit buiten beschouwing blijft.
Een ander fenomeen betreft standaardbrieven waarmee door de Belastingdienst/Toeslagen niet alleen invulling wordt gegeven aan de noodzaak om landelijk voor gelijke casus gelijke beslissingen te nemen, maar waarmee ook wordt bewerkstelligd dat op een snelle wijze aan de belastingplichtige het standpunt van de Belastingdienst kenbaar wordt gemaakt. De vraag die bij deze standaardbrieven moet worden gesteld is of het gebruik ervan op correcte wijze plaats vindt en of – nog belangrijker – de inhoud van zulke standaardbrieven nog steeds actueel is.
Als derde instrument waarmee de Belastingdienst/Toeslagen het hoofd biedt aan de steeds verder toenemende werkdruk, noem ik de binnen de organisatie aanwezige werkinstructies. Op basis van deze werkinstructies beschikken de ambtenaren over standaard methoden zodat zij niet voor gelijke casus moeten bedenken welke handelwijze correct is. Ook hier geldt dat een werkinstructie prima functioneert, mits deze actueel is en overeenkomt met hetgeen aan de belastingplichtigen kenbaar is gemaakt.
Behalve dat de ambtenaren van de Belastingdienst met de gevolgen van de bezuinigingen worden geconfronteerd, zal deze operatie ook aan de belastingbetalers niet onopgemerkt voorbij gaan. De kans dat fouten worden gemaakt als gevolg van de vermindering van het aantal ambtenaren, ligt zonder meer op de loer. Kijkend naar de huidige gang van zaken met betrekking tot afhandeling en reacties van de Belastingdienst/Toeslagen lijkt de conclusie gerechtvaardigd dat ook nu reeds onjuistheden voorkomen die bij de belastingbetaler op onbegrip stuiten.
De vraag is nu of dit alles nog wel maatschappelijk verantwoord/aanvaardbaar is?
Standaardbrieven
Toepassen standaardbrief juiste casus
De inhoud van een standaardbrief wordt op centraal niveau vastgesteld voordat deze landelijk kan/mag worden gebruikt. Dit betekent dan ook dat deze wordt opgesteld door ter zake kundige ambtenaren, zodat over de inhoud geen discussie kan ontstaan. Nadat een dergelijke standaardbrief is opgesteld en in de organisatie is uitgezet, is uiteraard voor het gebruik ervan uitermate relevant dat de gebruiker zich ervan bewust is voor welke casus de standaardbrief is geschreven. Een onjuist gebruik op dat vlak betekent automatisch een enorme discussie nu de belastingbetaler geen begrip opbrengt voor de ontvangst van een standaardbrief die niet voor zijn geval is geschreven.
Inhoud standaardbrief actueel
De toepassing van een standaardbrief geschiedt tot nu toe in beginsel daadwerkelijk in de juiste casus. Helaas kan wel worden geconstateerd dat de inhoud van sommige brieven enigszins achterhaald is. Wat te denken van bijvoorbeeld de standaardbrief die wordt verzonden indien een hernieuwde beslissing met betrekking tot de vaststelling van de heffingsrente moet worden genomen? De standaardtekst houdt in dat een beslissing over de heffingsrente wordt aangehouden nu dit in het becon-overleg van december 2008 is afgesproken. Redengevend voor deze afspraak was dat naar verwachting de Hoge Raad enige arresten zou gaan wijzen met betrekking tot de berekening van de heffingsrente.
Dat in december 2008 – gezien de toenmalige stand van de jurisprudentie – de mogelijkheid bestaat dat de Hoge Raad binnen afzienbare tijd arrest(en) over deze kwestie wijst, is ongetwijfeld juist. Intussen zijn deze arresten gewezen. Het meest recente betreft HR 25 februari 2011, nr. 09/03966, (LJN: BP5536, FED 2011, afl. 7, nr. 34, aant. R.M.P.G. Niessen-Cobben en ), waarin de Hoge Raad een nuancering aanbrengt ten aanzien van het in september 2009 (HR 25 september 2009, nr. 07/13362, LJN: BJ8524, ) gewezen arrest. De huidige nuancering houdt in dat de Belastingdienst binnen één jaar na ontvangst van het aangiftebiljet een belastingaanslag oplegt. Wanneer van de aangifte wordt afgeweken en de inspecteur een nader onderzoek moet verrichten ten einde de belastingaanslag te kunnen vaststellen, geldt die termijn van één jaar als streefdatum. Naar het oordeel van de Hoge Raad staat het de inspecteur vrij om in zijn werkzaamheden een prioritering aan te brengen. De heffingsrente mag dan ook over een langere periode worden berekend dan de eerder aangegeven periode van drie maanden.
Dat de kwestie met betrekking tot de periode waarover heffingsrente mag worden berekend wellicht niet volledig is opgelost, lijkt mij zonder meer voorstelbaar. Het is zeer goed mogelijk dat een belastingbetaler een casus aan de rechter gaat voorleggen waarin moet worden geoordeeld of de door de inspecteur gemaakte indeling van zijn werkzaamheden kwalificeert als zorgvuldig handelen. Over de vraag welke periode in aanmerking genomen kan/mag worden, lijkt de Hoge Raad in ieder geval duidelijkheid te hebben gegeven. Een periode langer dan drie maanden is geoorloofd indien nader onderzoek is vereist voor het definitief vaststellen van de belastingaanslag.
Voor de Belastingdienst zou dit mijns inziens in ieder geval tot gevolg moeten hebben dat een aanpassing plaatsheeft van die standaardbrief waarin op dit moment nog wordt verwezen naar een wel erg gedateerde afspraak. Bovendien is die afspraak ondertussen achterhaald vanwege de door de Hoge Raad gewezen arresten.
Het versturen van een standaardbrief waarin een beroep wordt gedaan op een gemaakte afspraak die dateert van voor het wijzen van arresten op dit gebied, lijkt mij voor de belastingbetaler onwenselijk.
Nu de berekening van de heffingsrente voor een deel afhankelijk is van het antwoord op de vraag of nader onderzoek vereist is voordat de definitieve aanslag kan worden vastgesteld, lijkt het bovendien niet goed mogelijk om een nieuwe standaardbrief op dit terrein op te stellen. Elke casus waarin de berekening van de heffingsrente inzet van het geschil vormt, zal dan ook apart moeten worden beoordeeld en moeten worden afgehandeld.
Verwijzingen in standaardbrief
Behalve dat de inhoud van de standaardbrief actueel dient te zijn, moet mijns inziens de inhoud van een standaardbrief geen discussie oproepen in de zin dat daarin voorkomende verwijzingen naar jurisprudentie onjuist zijn. Daar waar ter ondersteuning van het in de standaardbrief opgenomen standpunt jurisprudentie wordt genoemd, moet op zijn minst genomen die jurisprudentie daadwerkelijk betrekking hebben op de casus waarop de standaardbrief betrekking heeft.
In bijvoorbeeld de standaardbrief waarin wordt aangegeven dat de beslissing met betrekking tot het bezwaar inzake de verschuldigde kosten bij invordering wordt aangehouden, wordt verwezen naar een tweetal rechterlijke uitspraken die in de verste verte niets te maken hebben met de kosten die zijn gemoeid met de invordering. Het betreffen namelijk uitspraken in de heffingssfeer. Op enig moment is deze standaardbrief kennelijk opgesteld en is deze verwijzing opgenomen, zonder dat nadien nog controle wordt uitgeoefend of die verwijzingen juist zijn.
Of mogelijk sprake is van een in de loop van de tijd opgetreden typefout, is onbekend. Wel is bekend dat een eenmaal opgestelde standaardbrief door de gebruikers inhoudelijk niet meer worden gecontroleerd. Dit is ook logisch zult u opmerken. Wat is anders het nut van een standaardbrief als deze telkens door een gebruiker op inhoud moet worden gecontroleerd! De gebruiker moet erop kunnen vertrouwen dat de inhoud correct is en mits toegepast in de juiste context levert dit dan ook een geweldige tijdwinst op.
Echter, een periodieke controle dient mijns inziens wel degelijk plaats te vinden. Niet door de gebruikers op de werkvloer maar door de opstellers ervan. Op die manier wordt de kwaliteit bewaakt van de in de organisatie uitgezette standaardbrieven!
Standaardbrief voor nieuw beleid
Het Besluit proceskosten bestuursrecht kent een forfaitaire berekeningswijze voor het toekennen van een proceskostenvergoeding voor de door een derde verleende rechtsbijstand. Zoals bekend staan de toe te kennen bedragen in geen verhouding tot de werkelijk door een belastingplichtige gemaakte kosten voor het door een derde verlenen van rechtsbijstand. In bezwaar wordt dit forfaitaire bedrag bovendien nog gehalveerd!
Die berekening is van een tweetal factoren afhankelijk. Allereerst is belangrijk welke proceshandelingen de derde die de rechtsbijstand verleent, heeft verricht. Vervolgens wordt aan elke proceshandeling een punt toegekend. In het Besluit wordt dit punt gesteld op 1 (een). Hiervan kan in bijzondere omstandigheden worden afgeweken.
In de door de Belastingdienst op dit punt ontwikkelde standaard wordt slechts ¼-punt toegekend. Elke zaak is in de ogen van de Belastingdienst zeer licht en daarvoor kan dan ook worden volstaan met een vergoeding van slechts € 54,50. Bij toekenning van een volledig punt ontvangt betrokkene € 218,00.
Dat standaard slechts een kwart wordt vergoed, is in strijd met de jurisprudentie die op dit terrein is gewezen. Recentelijk heeft Rechtbank Breda 26 januari 2011, nr. 10/02930, NTFR 2011/635, met commentaar van Niessen-Cobben, geoordeeld dat de in het Besluit opgenomen waarden als gemiddelde gelden. Met andere woorden, uitgangspunt is dat bij een proceskostenvergoeding de Belastingdienst in bezwaar tot uitgangspunt moet nemen een vergoeding van € 218,00. Indien de Belastingdienst wenst af te wijken, moet daarvoor een motivering worden gegeven. De simpele opmerking dat in dit geval sprake is van een zeer lichte zaak en dat dat dan kennelijk van toepassing is op alle zaken die door de Belastingdienst worden afgehandeld, lijkt mij onlogisch en als motivering volstrekt onvoldoende. Indien wordt afgeweken van een gemiddelde waarde, dient daarvoor een deugdelijke motivering te worden gegeven. Een motivering waaruit blijkt waarom gekozen is voor het toekennen van een afwijkende proceskostenvergoeding in deze casus; met andere woorden, waarom in dit geval geen gebruik kan worden gemaakt van een standaard oplossing. De door de fiscus gehanteerde praktijk vereenvoudigt de werkdruk weliswaar, maar doet geen recht aan de in jurisprudentie ontwikkelde lijn.
Werkinstructies
Met het opstellen van werkinstructies wordt in beginsel eenzelfde doel nagestreefd als met het opstellen van standaardbrieven. Hiermee wordt aangegeven hoe in bepaalde casus moet worden gehandeld. Voorwaarde voor het gebruik is eveneens dat de werkinstructie op het juiste werk wordt toegepast.
Aan de ambtenaren van de Belastingdienst/Toeslagen is bijvoorbeeld als werkinstructie verstrekt dat het formulier waarmee om toekenning van de kinderopvangtoeslag wordt verzocht, niet in behandeling wordt genomen indien de aanvrager het BSN van het kind waarvoor de toeslag wordt gevraagd, niet heeft ingevuld. Zowel in de van de zijde van de Belastingdienst/Toeslagen uitgegeven brochure met betrekking tot de kinderopvangtoeslag als in de toelichting bij het aanvraagformulier is echter vermeld dat indien geen BSN voor het kind kan worden ingevuld omdat het kind woonachtig is in het buitenland, het invullen van het cijfer nul (0) volstaat voor het in behandeling nemen van de aanvraag.
In alle gevallen waarin geen BSN kon worden vermeld en waarbij dus het cijfer nul is ingevuld, is de uitgegeven werkinstructie strak gevolgd. Het aanvraagformulier is niet in behandeling genomen omdat niet alle gegevens zijn verstrekt. In een enkel geval is zelfs de procedure opgestart tot het terugvorderen van voor een eerder jaar toegekende en uitbetaalde kinderopvangtoeslag! Het betekent zelfs dat sommige aanvragers zich ten einde raad wenden tot professionals om te bewerkstelligen dat de kinderopvangtoeslag aan hen wordt toegekend, hoewel het aanvraagformulier op zichzelf genomen eenvoudig kan worden ingevuld.
Degenen die de met deze professionele hulp gemaakte kosten vergoed wensen te zien, ontvangen als reactie dat de tegenstrijdigheid weliswaar ongemakkelijk is, maar dat dit behoort tot een maatschappelijk aanvaard risico. Met andere woorden, dat de werkinstructie strijdig is met de aan het publiek bekend gemaakte werkwijze, dient door de laatsten op de koop toe te worden genomen!
Conclusie
Dat een organisatie als de Belastingdienst/Toeslagen wegen zoekt om haar werkprocessen efficiënt te laten verlopen, is prijzenswaardig. Echter, als minimum voorwaarde geldt wel dat die gehanteerde methoden actueel en juist zijn en overeenkomen met hetgeen aan het publiek bekend wordt gemaakt. Elke onjuistheid levert niet alleen voor de organisatie zelf een werkverzwaring op, maar betekent voor de belastingplichtigen een extra administratieve rompslomp die onder geen beding kan kwalificeren als een maatschappelijk aanvaard risico.