NTFR 2011/1462 - Ongewenst: bankenbelasting

In haar rapport geeft de EC drie redenen voor de invoering van een speciale belasting van financiële instellingen. Als eerste redengeving wordt vermeld dat het heffen van een belasting zou kunnen zorgen voor een verbetering van de efficiency en stabiliteit van financiële markten. Hierdoor zouden de wispelturigheid en de negatieve effecten van het nemen van buitensporige risico’s kunnen worden verminderd. Banken nemen, aldus de EC, te veel risico’s hetgeen tezamen met een aantal economische ontwikkelingen en de onderlinge wereldwijd verbrede verwevenheid van banken heeft geleid tot de financiële en economische crisis. De heffing van een belasting bij banken kan hen afremmen in het nemen van te grote risico’s en daarnaast een bron van inkomen zijn voor overheden om de negatieve economische effecten daarvan te neutraliseren. Het eerste argument – het afremmen van door banken te nemen risico’s – is mijns inziens niet juist. Een daarop toegespitste belasting vereist een nauw verband tussen de heffing en de desbetreffende risico’s. Zonder een dergelijk verband heeft de bankenbelasting geen sturende werking, laat staan in de hier bedoelde zin en nog los van de vraag of de gewenste sturing wel plaatsvindt. Het tweede argument kan zonder twijfel waar zijn: de opbrengsten van de belasting kunnen daarvoor worden ingezet. Daarbij past de kanttekening dat belastingopbrengsten in de regel nu juist niet worden ge-earmarked ten behoeve van een bepaald doel. Belastingen verdwijnen in de totale belastingopbrengst waarmee de overheidsuitgaven worden gefinancierd. Anders gezegd: men kan het beoogde doel ook effectueren door een willekeurige andere belasting te heffen of door een bestaande belastingen te verhogen.

Als tweede redengeving voor de invoering van een bankenbelasting wordt aangegeven dat financiële instellingen een grote rol hebben gespeeld in de recente wereldwijde crisis. De crisis heeft een negatieve invloed gehad op de staatsschuld van landen over de gehele wereld. Sommige overheden hebben gedurende de crisis de bankensector financieel gesteund. Daarom is het gerechtvaardigd dat de sector een bijdrage levert aan de overheidsfinanciën in ruil voor de steun die is ontvangen. Door de bijdrage aan de overheidsfinanciën en betere economische efficiency, zou een belasting bij financiële instellingen kunnen leiden tot een meer duurzame economische groei. Ook hier vallen enkele kanttekeningen bij te plaatsen. Ten eerste zal moeten worden aangetoond dat de invoering van een bankenbelasting de duurzame economische groei meer bevordert dan wanneer een dergelijke belasting er niet zou zijn. Daar de meeste belastingen economisch verstorend werken ligt het niet in de rede aan te nemen dat dit anders zou liggen voor een bankenbelasting. Ten tweede is het zo dat overheden weliswaar in eerste aanleg steun hebben verleend aan een groot aantal banken, maar deze steun is in de regel bedoeld als tijdelijk, terwijl bovendien – althans in elk geval voor zover het de Nederlandse steunoperaties aan banken betreft – bezien vanuit de overheid sprake is van een uiterst lucratieve vorm van steun gelet op onder andere de hoge rentevergoedingen die de banken moeten betalen en de eventuele boeten bij vervroegd aflossen enz. Vanuit dit oogpunt is er dus helemaal niet zo veel reden een bankenbelasting te introduceren die de financiële en economische nadelen voor de overheid neutraliseert.

Als derde redengeving voor een bankenbelasting wordt aangegeven dat de meeste financiële diensten zijn vrijgesteld van btw; de bankenbelasting kan in die zin worden beschouwd als een compenserende heffing. In de bijdragen aan het meergenoemde Brusselse Tax Forum 2011 wordt ook uitdrukkelijk aangegeven en onderbouwd dat door de btw-vrijstelling de financiële sector onderbelast is.⁶ Feit is in elk geval dat de btw-vrijstelling van de meeste bancaire diensten verstorend werkt en dat de vrijstelling uitvoeringstechnisch complicaties oplevert. Daarvan uitgaande is het echter de vraag waarom de btw-vrijstelling met betrekking tot deze dienstverlening niet wordt afgeschaft? Dat vereist weliswaar ook – net als de invoering van een bankenbelasting – EU-regelgeving, maar past beter in het stramien van de EU-belastingregelgeving. Een dergelijke aanpak is minder complex, sterker nog leidt in wezen tot een vereenvoudiging, en neemt verstoringen die samenhangen met de btw-vrijstelling op financiële diensten weg.

Al met al is de conclusie dat de ratio voor een bankenbelasting mijns inziens zwak is.

Wat van het voorgaande zij, de EC heeft een tweetal varianten voor een bankenbelasting in beeld gebracht, te weten de Financial Transactions Tax en de Financial Activities Tax. Aan beide wordt hierna aandacht geschonken.

De Financial Transaction Tax (FTT)⁷ richt zich op de heffing ter zake van financiële transacties op specifieke markten, te weten met betrekking tot aandelen, obligaties, derivaten en valuta. Er wordt geen onderscheid voorgesteld in die zin dat de heffing zich alleen op speculatieve transacties richt. Gelet op de doelstellingen van de heffing zou dat wel het geval moeten zijn, maar zoals in de Mededeling terecht wordt opgemerkt, is het niet goed mogelijk om een dergelijk onderscheid aan te brengen. Bovendien zou een selectieve heffing gemakkelijk tot verstoringen van de financiële markten kunnen leiden. Wanneer voornoemd onderscheid naar risicovolle en risicobeperkte waardepapieren niet wordt gemaakt, betekent dat wel dat aan een van de doelstellingen van de heffing maar zeer beperkt invulling kan worden gegeven.

De grondslag van de heffing wordt gevormd door de waarde van hetgeen wordt verhandeld. De heffing is verschuldigd door de marktdeelnemer ten behoeve van wie de financiële transactie plaatsvindt. Dat is opvallend want het gaat er gelet op de eerste twee redengevingen voor een bankenbelasting (zie par. 1) nu juist om dat de banken worden getroffen, hetgeen aldus niet het geval is. Wat de derde redengeving voor een bankenbelasting betreft – een btw-vervangende heffing – is de heffing ten laste van de dienstafnemer wel correct: immers, aldus wordt deze direct bij de afnemer gelegd.

Wil de heffing zinvol zijn dan is vereist dat deze ook een substantiële opbrengst genereert. Die opbrengst hangt er uiteraard met name van af welke financiële transacties onder de heffing worden gebracht en welk tarief daarop wordt losgelaten. Met name speelt een belangrijke rol of derivaten deel uitmaken van het heffingsobject. Over de wenselijkheid en de haalbaarheid daarvan bestaat twijfel omdat de inpasbaarheid van derivaten complex is. Wanneer derivaten niet worden meegenomen en de grondslag alleen bestaat uit aandelen en obligaties wordt in de Mededeling bij een tarief van 0,1% (van de waarde) een opbrengst geschat van € 60 mld. (cijfer 2006). Zouden derivaten wel worden meegenomen in de grondslag dan zou de opbrengst kunnen oplopen tot € 150 mld.

Wel blijkt dat de heffing in principe in een relatief beperkt aantal landen een essentiële rol te spelen: in een groot aantal lidstaten spelen de onderhavige financiële transacties een vrij beperkte rol. Dat is als zodanig een belangrijk bezwaar van de onderhavige belasting gelet op de doelstellingen ervan die in principe immers in alle lidstaten even zwaar een rol spelen. Dit speelt zowel een rol binnen de EU als in de verhouding tot andere landen.

Ten aanzien van de FTT zijn twee varianten voorgesteld, te weten de FTT met een brede grondslag (FTT1) en de FTT met een beperkte grondslag (FTT2). Bij de FTT1 wordt belasting geheven over transacties met aandelen, obligaties en derivaten. Bij aandelen en obligaties wordt belasting geheven over de waarde van de desbetreffende aandelen en obligaties. Bij derivaten wordt geen belasting geheven over de waarde van de derivaten zelf maar over de waarde van het achterliggende waardepapier. De keuze om te heffen over de achterliggende waarde heeft als gevolg dat de belasting die wordt betaald over het derivaat hoog is ten opzichte van de prijs die wordt betaald voor het derivaat. Hierdoor zou speculatie met dergelijke derivaten kunnen verminderen. Daarentegen verhoogt de invoering van de FTT de kosten voor ondernemingen die risico’s wensen af te dekken door middel van derivaten. Ook zou er mogelijk dubbele heffing kunnen ontstaan wanneer niet alleen het derivaat wordt verhandeld maar het derivaat ook daadwerkelijk wordt benut. Om deze negatieve effecten van de FTT1 te voorkomen kan ook worden gekozen voor heffing over de waarde van het derivaat zelf. Hierdoor wordt de grondslag van de FTT evenwel aanzienlijk smaller.

Bij de FTT2 wordt alleen geheven over financiële transacties betreffende aandelen en obligaties en dus niet over derivaten.

De tweede variant van een bankenbelasting, de Financial Activities Tax (FAT) is oorspronkelijk voorgesteld door het IMF. De FAT is minder sterk gerelateerd aan specifieke transacties. Ze knoopt in de meest brede variant aan bij de winst van en beloningen betaald door financiële instellingen en wordt ook geheven van de financiële instellingen. Sommige landen zoals Denemarken, Frankrijk en Italië kennen al een FAT in enige vorm. De EC heeft zelf geen berekeningen gemaakt van de opbrengst van de belastingen. Het IMF heeft dat wel gedaan voor 22 ontwikkelde economieën en komt bij een tarief van 5% tot een opbrengst van € 75 mld. en voor de EU tot € 25 mld. Omdat de heffing van FAT, anders de FTT, niet geconcentreerd is op financiële transacties, spreidt de opbrengst van de heffing zich veel evenwichtiger over lidstaten.

De belastingplichtige is – anders dan bij de FTT – de financiële instelling die transacties uitvoert en derhalve niet degene ten behoeve van wie de transacties worden uitgevoerd. Er wordt immers niet aangesloten bij financiële transacties maar bij de resultaten van de financiële instelling. Niettemin komt direct de vraag op of de heffing niet wordt afgewenteld of zou moeten worden afgewenteld, en zo ja, op wie. In de Mededeling wordt aangegeven dat hierover geen gegevens beschikbaar zijn; dat is bepaald merkwaardig. Immers, het is toch zeer wenselijk dat wanneer men een nieuwe belasting voorstelt er inzicht bestaat in de effecten van de heffing. Wanneer we de redengevingen voor een bankenbelasting zoals besproken in par. 1 bezien, dan pleit het btw-vervangende argument daarvoor. Immers, de btw wordt ook geacht te drukken op de eindverbruiker. Bezien we de andere twee argumenten dan duiden die erop dat de belasting nadrukkelijk ten laste van de financiële sector komt. Economisch bezien is het van belang twee zaken te onderkennen. In de eerste plaats dat ondernemingen, niet zijnde natuurlijke personen, als zodanig economisch geen belasting dragen, omdat rechtspersonen nu eenmaal niets kunnen dragen. Elke heffing komt per definitie terecht bij een uiteindelijk achterliggende natuurlijke persoon. Vanuit dat oogpunt beschouwd is het ook in meer algemene zin in principe niet zinvol van anderen dan natuurlijke personen een belasting te heffen.⁸ In de tweede plaats wordt de daadwerkelijke afwenteling bepaald door de concrete marktomstandigheden. De partijen op wie afwenteling in beginsel kan geschieden zijn de factoren arbeid (werknemers), kapitaal (aandeelhouders) en de consument (gebruiker financiële diensten). Hoewel de EC in de Mededeling wel enige aandacht schenkt aan de problematiek rondom de afwenteling blijft dit helaas sterk onderbelicht; het is gelet op de achtergronden van de heffing echter ter degen van belang op welke wijze afwenteling plaatsvindt.

In het algemeen lijkt de EC voorkeur te hebben voor de FAT boven de FTT. Redenen zijn met name de eenvoudigere uitvoering, het eventueel kunnen invoeren ervan alleen binnen de EU en het feit dat de FTT in feite slechts enkele landen raakt, terwijl de FAT in principe generiek is. De invoering van een bankenbelasting verdient evenwel mijns inziens geheel niet plaats te vinden. De argumenten voor de belasting zijn zwak, de EU prijst zich er stellig mee uit de financiële wereldmarkt en de heffing zal steeds terecht komen bij anderen dan banken. Dat betekent dat de heffing de financiële instellingen nauwelijks raakt. Niettemin is aannemelijk dat de financiële markten zich op de heffing zullen aanpassen en daarbij mogelijk niet meer optimaal en efficiënt opereren. Daarnaast kan men zich afvragen of andere financiële conglomeraten die evenzeer een belangrijk rol spelen op de financiële wereldmarkt niet worden bevoordeeld doordat zij buiten een dergelijke heffing vallen. Te denken valt aan verzekeraars en pensioenfondsen.