NTFR 2011/1645 - Energiebelasting: Europa’s luchtverfrisser of melkkoe?
NTFR 2011/1645 - Energiebelasting: Europa’s luchtverfrisser of melkkoe?
Een van de doelstellingen van het kabinet-Rutte is het behoud en de verbetering van een gezonde leefomgeving voor nu en later.1 Milieubelastingen zijn een effectief instrument voor het bewerkstelligen van deze doelstelling. Dit blijkt onder meer uit het op 7 april 2010 uitgebrachte rapport van de Studiecommissie belastingstelsel (de Commissie-Van Weeghel)2, alsmede uit de effectbeoordeling die het voorstel van de Europese Commissie voor het in 2009 vastgestelde Europese klimaat- en energiebeleidspakket onderbouwt.3
De Commissie-Van Weeghel constateerde dat eenzijdige maatregelen van Nederland op dit gebied niet doeltreffend zullen zijn, enerzijds doordat het klimaat een mondiaal probleem is, anderzijds omdat er al internationale instrumenten4 bestaan zoals het Europese systeem van emissiehandel.5 Door de grenseffecten en de samenloop van milieubelastingen met bedoeld emissiehandelssysteem (hierna ETS6) worden de CO2–besparende effecten van een verhoging van milieubelastingen weer teniet gedaan. Daarom concludeerde de Commissie-Van Weeghel dat moet worden ingezet op Europese en internationale gecoördineerde acties, zoals de verhoging van de minimumtarieven in de energiebelastingrichtlijn en de introductie van een duidelijker CO2–element in de richtlijn.7
Staatssecretaris Weekers heeft zich in zijn op 14 april 2011 gepubliceerde Fiscale agenda hard gemaakt voor het op Europees niveau bepleiten van een verhoging van de minimumtarieven voor energiebelastingen in het – op het moment van schrijven van die agenda nog niet gepubliceerde – voorstel voor een herziening van de Richtlijn Energiebelastingen (RL 2003/96/EG). Dat voorstel was nog aanhangig op het moment dat de Fiscale agenda werd opgesteld. Inmiddels is het voorstel tot aanpassing van de energiebelastingrichtlijn gepubliceerd.8
De vraag is of de voorgestelde richtlijn bij aanvaarding inderdaad beter zal bijdragen aan een schoner milieu dan de huidige richtlijn. Op de achtergrond speelt mogelijk een nevendoelstelling, namelijk de wens om een energiebelasting in de vorm vaneen CO2–belasting9 in te voeren die niet op lidstaatniveau, maar op Europees niveau wordt geheven. Weliswaar zijn er aanwijzingen voor het tegendeel. In de doelstellingen van de richtlijn wordt gewezen op de mogelijkheid om deze belasting te gebruiken voor de financiering van de uitgaven die de Europese Unie doet en wordt uitdrukkelijk gesteld dat het voorstel geen effecten heeft op de Europese begroting.10 En ook in het voorstel voor het Financial Framework 2014-2020, de Europese begroting11 worden alleen een belastingheffing op financiële transacties en een op Europees niveau geheven btw genoemd als nieuwe bronnen van inkomsten voor de Europese Unie. Toch vormt het voorstel mogelijk een opmaat voor het invoeren van een energiebelasting op Europees niveau, zulks in het verlengde van de Mededeling van de Europese Commissie 19 oktober 2010 aan de andere gemeenschapsinstellingen. In die mededeling zijn voorstellen gedaan voor een nieuw financieringssysteem van de Europese Unie.12. De Europese Commissie heeft, net als eerder in 200413 de mogelijkheid geopperd om de uitgaven van de Europese Unie deels te financieren met een op Europees niveau geheven energiebelasting.14,15
1. Hoofdlijnen Richtlijn 2003/96/EG
Richtlijn 2003/96/EG harmoniseert de energiebelastingen van de lidstaten slechts in beperkte mate. De lidstaten zijn bijna geheel vrij om zelf invulling te geven aan deze belastingen: de richtlijn bevat slechts een aantal verplichtingen ten aanzien van de soort energiebron waarover in ieder geval moet worden geheven, de aard van het gebruik van deze energiebron, het tarief en de vrijstellingen. De lidstaten moeten een energiebelasting heffen op minerale oliën, kolen, aardgas en elektriciteit.16 Deze energiebronnen kunnen op veel verschillende manieren worden gebruikt. De richtlijn is alleen van toepassing als de energiebronnen worden gebruikt om een verbrandingsmotor te laten werken17 of bij gebruik voor verwarming.18 Voor elk soort verbruik is een tarief in de richtlijn opgenomen. De lidstaten moeten minimaal tegen dat tarief heffen.19 De praktijk is dat veel lidstaten heffen tegen een (veel) hoger tarief, terwijl in een aantal lidstaten het tarief lager is of zelfs nul.
Een voorbeeld hiervan is de heffing van energiebelasting op aardgas bij gebruik als motorbrandstof. Het minimumtarief voor dit verbruik zoals dat uit RL 2003/96/EG voortvloeit is € 2,6 per Gigajoule.20 Het hoogste tarief dat door een EU-lidstaat wordt geheven is € 10,97 per Gigajoule in Denemarken.21 Een aantal EU-lidstaten kent een nultarief voor dit verbruik. Dit zijn voor het jaar 2011: Bulgarije, Tsjechië, Griekenland, Frankrijk, Ierland, Luxemburg, Hongarije, Malta en Polen.22
De richtlijn noemt drie vrijstellingen die de lidstaten moeten toepassen. De eerste vrijstelling geldt voor energiebronnen die worden gebruikt voor het produceren van elektriciteit.23 De tweede vrijstelling geldt voor het gebruik van energiebronnen in de luchtvaart.24 De derde vrijstelling geldt voor het gebruik van energiebronnen voor de vaart op communautaire wateren.25 Voor het overige zijn de lidstaten vrij om vrijstellingen op te nemen in hun nationale regelgeving.
Doordat de richtlijn slechts in beperkte mate harmoniseert, verschillen de energiebelastingen die de diverse lidstaten heffen en daarmee de druk van deze belastingen die op het bedrijfsleven rust in hoge mate van elkaar.
2. Voorstellen voor wijziging van Richtlijn 2003/96/EG
Op 13 april 2011 heeft de Europese Commissie een voorstel ingediend om de richtlijn te wijzigen.26 De wijzigingsvoorstellen richten zich op het effectiever maken van de energiebelasting als instrument van milieubeleid. De volgende doelstellingen worden beoogd met de voorgestelde wijziging27:
Zorgen voor een consistente behandeling van energiebronnen om energieconsumenten aan een gelijke belastingdruk te onderwerpen ongeacht welke energiebron ze hebben gebruikt. Daarvan is onder de huidige energiebelastingrichtlijn geen sprake. Energiebronnen worden verschillend behandeld wat hun energie-inhoud betreft.28 Met de voorgestelde richtlijn wordt beoogd de lat voor energiegebruikers gelijk te leggen.
Het verschaffen van een aangepast kader voor de belasting van hernieuwbare energie. Hiermee wordt bedoeld duurzame energie: energie die afkomstig is van bronnen die onuitputtelijk zijn en waarbij geen CO2–uitstoot plaatsvindt.29
Het introduceren van een CO2–belasting in het kader van de energiebelasting.30 De eerste component van de voorgestelde nieuwe energiebelastingen is een CO2–gerelateerde belasting die rechtstreeks verband houdt met CO2–emissies die het gevolg zijn van het verbruik van de producten. De tweede component is een algemene energieverbruiksbelasting die is gebaseerd op de energie-inhoud van de producten.31,32
Opvallend aan deze opsomming van doelstellingen is de volgorde ervan: niet de klimaatdoelstellingen, maar de doelstelling van consistente behandeling staat voorop.
Hoewel de doelstellingen anders doen vermoeden, verschilt de voorgestelde richtlijn inhoudelijk niet zo veel van de huidige richtlijn. Grootste verschil is de invoering van een CO2–gerelateerde belasting. Deze CO2–gerelateerde belasting zal de CO2–uitstoot belasten die kan worden toegerekend aan het verbruik van een aantal energiebronnen en vormt een aanvulling op de ETS. De algemene energieverbruiksbelasting zal worden geheven op basis van de energie-inhoud van de energiebronnen.33
Beoogde datum voor herziening van de richtlijn is 1 januari 2013.34
3. Beoordeling van de voorgestelde richtlijn
Bezien vanuit de overkoepelende doelstelling van verbetering van het klimaat zal de voorgestelde richtlijn mogelijk effectiever zijn dan de huidige met name door de invoering van een CO2–belasting. Sommige economen stellen dat een CO2–belasting niet effectief is.35 Andere economen zijn juist voorstander van een dergelijke heffing.36 De Europese Commissie voert aan dat een dergelijke heffing een stimulans zal zijn voor innovatie gericht op efficiënt energiegebruik en een schoner milieu.37 Het is ons inziens op zijn minst zinvol om een algemene energiebelasting en een CO2–belasting naast elkaar te gebruiken. Doordat een CO2–belasting wordt ingevoerd voor die sectoren die niet onder de ETS vallen wordt rekening gehouden met de milieuvervuiling die het gevolg is van het gebruik van de energiebronnen door die sectoren.
De doelstelling – een consistente behandeling van energiebronnen – zal in ieder geval niet op korte termijn worden bereikt. De reden hiervan is dat de minimumtarieven van de algemene energieverbruiksbelasting bij aanvaarding van de voorgestelde richtlijn pas vanaf 1 januari 2018 voor alle energieproducten gelijk zal luiden.38 Dat is geen goede zaak voor het milieu.
Voorts is de doelstelling ‘consistente behandeling van energiebronnen’ naar onze mening strijdig met de reden waarom een CO2–belasting wordt voorgesteld, namelijk het nastreven van een schoner milieu. Het onderwerpen van energieconsumenten aan een gelijke belastingdruk ongeacht de gekozen energiebron, zoals deze doelstelling dat nastreeft, kan toch niet worden verenigd met de milieuaspiraties die gepaard gaan met de invoering van de CO2–belasting. Als de Europese Commissie zich bij deze doelstelling slechts richt op de algemene verbruiksbelasting dan is dit nog wel begrijpelijk, aangezien de CO2–belasting de milieuaspecten zal moeten waarborgen. Er wordt in het richtlijnvoorstel echter gesproken van een consistente behandeling binnen de energiebelastingrichtlijn39, derhalve zowel voor de algemene energiebelasting als voor de CO2–belasting. Wat de tweede doelstelling betreft – het verschaffen van een aangepast kader voor de belasting van hernieuwbare energie in die zin dat bij het bepalen van de belasting meer rekening wordt gehouden met schonere energiebronnen door die minder zwaar te belasten – zien wij niet in dat de voorgestelde richtlijn een verbetering vormt van de huidige richtlijn. De voorgestelde richtlijn biedt lidstaten de mogelijkheid om elektriciteit vrij te stellen van energiebelasting wanneer het is opgewekt met behulp van hernieuwbare energie, maar die mogelijkheid bestaat onder de huidige richtlijn al.40
De voorgestelde richtlijn verschaft ons inziens wel een goed kader voor een CO2–belasting.De richtlijn schept de verplichting voor de lidstaten om een CO2–belasting in te voeren. Bovendien wordt overlap met de EU ETS voorkomen doordat een verplichte vrijstelling wordt ingevoerd van CO2–belasting indien de activiteiten al onder de EU ETS vallen.41
De beoogde invoering van een CO2–belasting in het bestaande systeem van de energiebelasting wordt mogelijk mede ingegeven door politieke redenen. De kans dat de heffing op deze wijze zal worden aanvaard is mogelijk groter dan als deze als afzonderlijke – en daardoor als nieuw gekwalificeerde – heffing wordt ingevoerd. Politiek lijkt een nieuwe heffing die wordt geïnitieerd door de Europese Unie op dit moment niet haalbaar. Een CO2–belasting die is verpakt in een bestaande heffing is minder zichtbaar voor belastingplichtigen.
4. Conclusie
Al met al is ons inziens geenszins zeker of bij aanvaarding van het voorstel voor herziening van de energiebelastingrichtlijn in de huidige vorm de doelstelling van minder luchtvervuiling zal worden behaald. Veel zal afhangen van de mate waarin de voorgestelde CO2–belasting effectief zal blijken. De doelstelling van een consistente behandeling van energiebronnen zal zeker niet (op korte termijn) worden behaald.
Ons inziens doet Weekers er voor het bereiken van de kabinetsdoelstelling ‘schone leefomgeving’ goed aan dat hij aandringt op verhoging van de minimumtarieven. Zulks versterkt de concurrentiepositie van het Nederlands bedrijfsleven, dat onder de huidige richtlijn wordt geconfronteerd met relatief hoge tarieven ten opzichte wat concurrenten gevestigd in sommige andere lidstaten dienen te betalen. Daarnaast zou het wenselijk zijn dat hij aandringt op het wegnemen van de door ons beschreven inconsistentie, alsmede op meer differentiatie in tarieven in die zin dat schonere energiebronnen minder zwaar zullen worden belast. Bovendien zou moeten worden onderzocht hoe de administratieve lastendruk voor bedrijven die worden geconfronteerd met energiebelasting kan worden verminderd.
De CO2–heffing zoals die in de voorstellen tot herziening van de richtlijn is opgenomen, wordt gekenmerkt door een beperkte mate van vrijheid voor de lidstaten om hun eigen regelgeving vast te stellen: de lidstaten hebben slechts beperkte vrijheid voor het geven van een eigen invulling aan belastingsubject en vrijstellingen. Ook het belastingobject staat vast, namelijk de energiebronnen die zorgen voor CO2–uitstoot. Belangrijke uitzondering vormt het tarief: het tarief van € 20 per ton aan CO2–uitstoot is slechts een minimumtarief.42 Mochten de lidstaten in de toekomst tot overeenstemming kunnen komen over unificatie van het tarief, dan biedt het huidige voorstel een goede opmaat voor een energiebelasting op Europees niveau.
Voorlopig lijkt het evenwel zo te zijn dat het Europese land niet wordt verfraaid met een de Europese schatkist voedende melkkoe met op de achtergrond overigens nog steeds een vervuilde lucht.