NTFR 2011/1960 - Waarom was rente ook al weer aftrekbaar?

Bij de fiscale winstbepaling komt rente op schulden in aftrek. Dat is althans de hoofdregel; het aantal uitzonderingen neemt toe. En zoals dat dan gaat: op een dag weten we niet meer zo zeker wat ook alweer de hoofdregel was.

Rente is aftrekbaar omdat zulks volgt uit het fiscale winstbegrip. Maar er is niets dat de fiscale wetgever dwingt om zich te conformeren aan welk winstbegrip dan ook. De grote Amerikaanse fiscalist Edwin Seligman schreef al een eeuw geleden met stelligheid: ‘there is really no injustice in not exempting corporate indebtedness. The mortgage bonds of a corporation are really a part of the working capital. Correct policy demands the taxation of bonds as well as of stock, of loans as well as of share capital.’¹ Weinigen zouden het betreuren als wetgevers in de westerse wereld destijds die weg waren ingeslagen. Maar dat is nu eenmaal niet gebeurd. Fiscale wetgeving is pad-afhankelijk – de opties van nu worden voornamelijk bepaald door keuzen uit het verleden.² De belangrijkste verklaring voor onze fiscale regels is daarmee dat we ze nu eenmaal hebben; bestaande maatschappelijke belangen hebben zich naar die regels gevoegd, en ze waar nodig wat aangepast. Toch kan het geen kwaad om zo nu en dan eens naar een positieve rechtvaardiging te zoeken; al was het maar omdat uit het voorgaande volgt dat fiscale regels bijna naar hun aard anti-innovatief zijn. Waarom is rente aftrekbaar? Wat bereiken we er mee?

Om te beginnen zou het kunnen zijn dat renteaftrek de schatkist geen geld kost, maar juist extra oplevert. Stel dat ondernemingen vanwege de lagere rentekosten meer investeren, en op die investeringen méér verdienen dan de verschuldigde rente – dan stijgt per saldo het bedrag aan belasting dat die ondernemingen betalen. Renteaftrek is dan een uitnodiging aan investeerders om meer risico te nemen met geleend geld, waarna de fiscus kan delen in het resultaat.

Ook is het mogelijk dat renteaftrek een ondoorzichtige manier is om grote multinationale ondernemingen aan een lager effectief belastingtarief te helpen. De logische reactie op internationale tariefconcurrentie zou zijn om het VPB-tarief te verlagen uitsluitend voor grote ondernemingen. Maar dat lijkt, los van technische issues, politiek niet mogelijk. En dan kan het handig zijn om die grote ondernemingen maar wat extra ruimte te geven voor doe-het-zelflastenreductie. Zij hebben bijvoorbeeld mogelijkheden om in concernverband rentestromen te genereren met geen ander doel dan winstverplaatsing, en ook om in Nederland derdenrente in aftrek te brengen op leningen die elders rendabel worden gemaakt.

Ten slotte is het denkbaar dat renteaftrek juist een verkapte ondersteuning is van laagrenderende ondernemingen. Immers, voor investeringen met geleend geld is dankzij renteaftrek de rendementseis lager. Met name als zou blijken dat ondernemingen vooral geld lenen wanneer ze eenmaal in de financiële zorgen zitten, zou aftrekbaarheid van de rente een premie kunnen zijn op verkeerde allocatie van kapitaal. Dit veronderstelt overigens wel dat de onderneming op enig moment verliezen kan verrekenen, anders heeft renteaftrek immers geen waarde.

De beschikbare informatie uit economisch onderzoek wijst in de richting van de laatste mogelijkheid: aftrekbaarheid van rente houdt vooral lager renderende ondernemingen uit de wind. Dat is verrassend, omdat de fiscale prikkel om met vreemd vermogen resp. groepsleningen te financieren zo evident is. De Amerikaanse fiscaal-econoom Roger Gordon concludeert dan ook dat ondernemingen veel geld ‘on the table’ laten liggen.³

In de eerste plaats blijkt de financieringsbeslissing van ondernemingen maar weinig fiscaal gedreven te zijn. Per punt VPB-tarief neemt het aandeel vreemd vermogen in de financiering van de onderneming toe met zo’n 0,3%.⁴ Op de achterkant van een sigarendoosje: als Nederlandse ondernemingen gemiddeld voor 50% met vreemd vermogen zijn gefinancierd, zou dat nog altijd 43% zijn wanneer er geen fiscale prikkel meer was. Nog wat korter door de bocht: de financieringsbeslissing van ondernemingen is gemiddeld genomen nauwelijks fiscaal gedreven.⁵ En als dat zo is, lokt aftrekbaarheid van rente al met al maar weinig extra investeringen uit. Het cadeaueffect (mooi meegenomen, geen effect op gedrag) staat voorop.

Het effect van renteaftrek op de financieringsbeslissingen van multinationals lijkt wel duidelijk groter te zijn.⁶ Meer in het algemeen zijn er duidelijke aanwijzingen dat de fiscaliteit belangrijk is voor de interne, en dan met name de financiële, beslissingen van grote grensoverschrijdend actieve ondernemingen.⁷ Maar wie in de praktijk de indruk opdoet dat groepsleningen vrijwel geheel fiscaal gedreven zijn, vindt maar bescheiden steun in de economische empirie. Het meest uitvoerige onderzoek (buiten de VS) komt uit Duitsland – niet toevallig, omdat het hoge effectieve tarief een flinke prikkel geeft voor winstverplaatsing, en omdat de Duitse wetgever al jaren in de weer is met aftrekbeperkingen die hun sporen nalaten in de economische data. Een onderzoek uit 2005 vond duidelijke aanwijzingen dat grote Duitse ondernemingen via groepsleningen winst uit Duitsland ‘wegplannen’. Maar ook bleek dat Duitse dochterondernemingen die slecht rendeerden, juist leningen ontvingen van de buitenlandse moeder.⁸ Meer recent onderzoek geeft een nog veel uitgesprokener beeld. Het is gebaseerd op de financieringsgegevens van alle buitenlandse dochters van ondernemingen die in Duitsland zijn gevestigd. Deze buitenlandse dochters zijn gemiddeld voor 60% gefinancierd met vreemd vermogen; minder dan de helft daarvan (24% van het totale vermogen) betreft groepsleningen. Maar ruim de helft daarvan (14% van het totale vermogen) betreft groepsleningen die direct door de Duitse moeder zijn verstrekt. Gevolg daarvan is dat er jaarlijks voor miljarden aan groepsrente Duitsland in gaat (naast uiteraard de vele miljarden die er uit gaan; het onderzoek richtte zich niet op de wijze waarop de Duitse moederondernemingen of de Duitse dochters van buitenlandse ondernemingen zijn gefinancierd). De onderzoekers concluderen: ‘Given Germany's high tax rate, it is quite unlikely that these loans are related to profit shifting. Their presence, instead, is more likely to be attributed to multinationals' attempts to circumvent adverse credit market conditions or to solve agency problems with regard to the management of the affiliate.’⁹

En dat brengt ons vanzelf op de derde verklaring: renteaftrek is vooral steun aan minder rendabele ondernemingen. De hierboven al genoemde Roger Gordon reikt die conclusie aan in een recent artikel¹⁰ waarin hij het lemons–model van Akerlof een originele toepassing geeft. Dit model¹¹ verklaart waarom markten kunnen falen door een ongelijke verdeling van informatie tussen kopers en verkopers. Het dankt zijn naam aan tweedehands auto’s die, net als een citroen, van buiten nog prachtig kunnen glimmen terwijl ze niet meer geschikt zijn voor gebruik. Akerlof’s redenering was eenvoudig. Als potentiële kopers niets anders van een auto te weten kunnen komen dan dat hij glimt en dat hij te koop staat, zullen ze het met die informatie moeten doen. En dan is de conclusie eenvoudig: als de huidige eigenaar van zo’n mooie auto af wil, moet er wel wat aan mankeren. Dit wantrouwen zorgt er voor dat een écht goede auto niet verkoopbaar is; de verwachting bevestigt zichzelf want alleen lemons zijn verhandelbaar.

Gordon’s toepassing is even eenvoudig: als kapitaalverstrekkers, met name banken, weinig echt inzicht hebben in de financiële vooruitzichten van ondernemingen, zullen ze een verzoek om een lening opvatten als een signaal dat er problemen zijn. Zekerheidshalve vragen ze dan een opslag voor debiteurenrisico. En gegeven die opslag putten goedlopende bedrijven liever uit eigen vermogen; dat een onderneming zwaar gefinancierd is wijst misschien op agressieve tax planning, maar veel waarschijnlijker op financiële moeilijkheden.¹² Hij wijst erop dat de beschikbare empirische gegevens weinig steun geven aan de gangbare veronderstelling dat ondernemingen schulden aangaan omdat de rente aftrekbaar is.¹³

Er is geen grond voor snelle conclusies; wel voor wat verdere reflectie op een onderwerp dat de laatste jaren voortdurend in de belangstelling is gebleven. Ik noem twee vragen, zonder antwoorden bij te leveren.

1. Mochten (ook) voor Nederland de financieringsverhoudingen in het bedrijfsleven enige steun geven aan de lemons–hypothese van Gordon, dan bestaat het risico dat de VPB een dubbel frustrerend effect heeft op de ‘tucht van de markt’. Niet alleen treft het tarief investeringen meer naarmate die meer opleveren; ook zou de renteaftrek een faciliteit zijn die vooral ‘veilige’ investeringen met een laag risico/rendementprofiel bevordert. Dat leidt niet meteen tot een conclusie (het zou bijvoorbeeld kunnen zijn dat aan zulke weinig innovatieve activiteiten veel werkgelegenheid verbonden is). Maar toch komen de woorden van Ronald Reagan in gedachten: ‘If it moves, tax it. If it keeps moving, regulate it. And if it stops moving, subsidize it.’

2. Als financieringsbeslissingen, zelfs van grote internationaal actieve ondernemingen, veel minder fiscaal gedreven blijken te zijn dan we verwachtten, kan dat verschillende gevolgen hebben voor de discussie over renteaftrek. Aan de ene kant zijn dan gangbare argumenten als vermindering van fiscale verstoringen en beperking van winstverplaatsing wat minder dwingend. En aan de andere kant: dat geldt dan ook voor waarschuwingen dat ‘het vestigingsklimaat’ meteen gevaar loopt. Het ware overigens wenselijk dat we het begrip vestigingsklimaat weer gewoon gingen gebruiken voor reële bedrijfsactiviteiten.

Nog even naar de actualiteit. Het ziet er naar uit dat de discussie van de laatste jaren over (verdere) beperking van de renteaftrek nu neerdaalt bij de ‘sprinkhanen’ die met behulp van overnameholding, fiscale eenheid en, waar mogelijk, carry-back van verliezen, Nederland kaal zouden knagen. Dat er op dat punt wat moest gebeuren is wel duidelijk; het is nergens goed voor dat de Nederlandse schatkist voor de zelfde overname een buitenlander veel voordeliger zou behandelen dan een ingezetene. Maar de retoriek is die van de gevestigde belangen. Ook in de discussie over de rentekosten van deelnemingen blijkt het moeilijk om verder te kijken dan die gevestigde belangen. Het is opmerkelijk hoe snel de Allowance for Corporate Equity¹⁴ (ACE) in de Nederlandse beleidsdiscussie is afgevoerd. Voor een deel was dit een kwestie van conservatief begroten. Economische analyses gaven prachtige uitkomsten voor de combinatie van een aftrek voor eigen vermogen en een aftrekbegrenzing voor vreemd vermogen; die zou bijkans zichzelf betalen door een fors positief effect op de reële investeringen en een eveneens positief effect op de internationale winstallocatie.¹⁵ Maar op het Ministerie van Financiën kan men niet veel aanvangen met zulke inverdieneffecten. Dat is begrijpelijk, maar lastig bij een belastinggrondslag die in toenemende mate door de internationale dynamiek wordt bepaald. Maar wat hier ook aan de hand lijkt is dat gevestigde belangen zich wel redden met de huidige fiscale regels; en de belangen die zich zouden ontwikkelen onder nieuwe regels – die horen we niet.