NTFR 2011/2068 - Aanpakken die 'vrijplaats Zuidas'?

Om die vraag te kunnen beantwoorden, zijn er vier voorvragen. 1. Wat zijn de belangrijkste kenmerken van ons internationale fiscale stelsel? Of beter gezegd, waarom wordt Nederland zoveel gebruikt in internationale structuren? 2. Wat zijn ontwikkelingslanden? 3. Wat is de fiscale en financiële relatie tussen Nederland en die landen? 4. Aan welke voorwaarden zou die relatie moeten voldoen?

Ik denk dat de belangrijkste redenen waarom Nederland zoveel wordt gebruikt in internationale structuren de volgende zijn. 1. We hebben een professionele, betrouwbare en coöperatieve belastingdienst en een goede ‘infrastructuur’ (lidmaatschap EU en OESO, vennootschapsrecht, dienstverleners, luchthaven e.d.). 2. De deelnemingsvrijstelling voorkomt in de meeste gevallen cumulatie van belastingen in deelnemingssituaties. 3. We heffen slechts in beperkte mate belasting van niet-inwoners, met name heffen we in de regel geen belasting op uitgaande rente, royalty’s, fee's en vermogenswinsten op aandelen. 4. Nederland heeft een uitgebreid netwerk van belastingverdragen die het heffingsrecht van de bronstaat beperken op uitgaande rente, royalty’s, fee’s, dividenden en vermogenswinsten op aandelen.

Een ontwikkelingsland is een land met een grote armoede in verhouding tot ‘rijke landen’. Meestal gaat dit gepaard met technologische, economische en medische achterstand.⁴ En naar mijn mening is een kenmerk van een ontwikkelingsland dat het een zwakke staat is. Dat wil zeggen dat de regering weinig invloed uitoefent ter bevordering van de economische ontwikkeling, rechtsbescherming en welzijn. Grosso modo zijn de landen met een inkomen per hoofd van de bevolking van minder dan $ 4.000 volgen de World Bank Atlas Method⁵ aan te merken als ontwikkelingsland.

De fiscale en financiële relatie van Nederland en de ontwikkelingslanden is naar mijn mening als volgt samen te vatten. 1. Nederland is een netto-investeerder: d.w.z. Nederlandse inwoners investeren (veel) meer in ontwikkelingslanden dan inwoners van ontwikkelingslanden in Nederland). 2. Maar, een select groepje (zeer) rijke inwoners van ontwikkelingslanden gebruikt Nederland in structuren om hun vermogen buiten hun woonland te beleggen. Ze doen dat onder andere om hun vermogen te beschermen tegen inflatie, nationalisatie en bevriezing (door valutabeperkingen). Ze doen dat ook in het kader van risicospreiding. En ze doen het geregeld als onderdeel van belastingplanning of ontduiking. 3. Nederland importeert vooral grondstoffen en simpele producten. Nederland exporteert vooral diensten en hoogwaardige producten. Nederland heeft daarbij een exportoverschot. 4. Nederland heeft nauwelijks belastingverdragen met de armste ontwikkelingslanden. De meeste verdragen die we hebben zijn verklaarbaar uit een historische band met dat land (zoals Suriname) of de voormalige kolonisator (zoals de voormalige Britse kolonie Nyasasland – thans Malawi). Nederland heeft wel belastingverdragen met veel grotere en/of snel groeiende (ex)ontwikkelingslanden (zoals India). De verdragen hebben meestal geen algemeen bronbelastingtarief van nul op rente, royalty’s en deelnemingsdividenden⁶, maar wel een lager tarief dan het nationale tarief. Wel zijn meestal vermogenswinsten op aandelen toegewezen aan het woonland.⁷ Ook voorzien deze verdragen in de regel in een uitwisseling van informatie en transfer pricing correcties.⁸

Aan welke voorwaarden zou die relatie moeten voldoen? Ik denk dat de belangrijkste voorwaarde is dat handels- en investeringstromen zo min mogelijk belemmert worden en fiscaal neutraal behandeld worden. Dit brengt mee dat er rechtszekerheid is en eigendom beschermd wordt. Het betekent ook dat er geen ‘ extra’ fiscale druk of vrijstellingen zijn die de keuze voor een investering beïnvloeden ten nadele van de keuze die het meeste brutorendement oplevert.⁹ Ik denk dat de tweede voorwaarde is dat er zoveel mogelijk transparantie is: dat overheden, bedrijven en burgers kunnen beschikken over de relevante informatie. En, ik denk dat de Nederlandse overheid de soevereiniteit van de ontwikkelingslanden moet respecteren en vanuit de sterkere positie geen onredelijke concessies moet afdwingen.

Welnu, hoe verhouden zich de succesfactoren van ons internationale fiscale stelsel en onze relatie met de ontwikkelingslanden zich tot wat naar mijn mening de belangrijkste voorwaarden zijn?

Ik denk dat deze meeste op hoofdlijnen voldoen aan mijn voorwaarden. Dat er op detailniveau verbeteringen mogelijk zijn, is zeker waar – maar ook een dooddoener.

Eigenlijk is naar mijn mening het belangrijkste punt waar verbetering mogelijk is, het verdragennetwerk. Ik denk dat Nederland meer belastingverdragen met – vooral – de armste ontwikkelingslanden moet sluiten. Dat zal belemmeringen wegnemen en fiscale neutraliteit verbeteren. Het draagt bij aan de rechtszekerheid en bescherming van eigendom. Het draagt ook bij aan meer transparantie, zonder verdrag kan Nederland geen fiscale informatie uitwisselen. Uiteraard moet Nederland bij de onderhandelingen niet inzetten op vrijstelling van bronheffing op rente en royalty’s. En Nederland moet erop staan dat transfer pricing en informatie-uitwisselingbepalingen worden opgenomen. Echter, dat gebeurt ook, zoals blijkt uit de notitie verdragsbeleid¹⁰ en de daadwerkelijk gesloten verdragen.

Verlies belastinginkomsten

Ik wil ook nog even terugkomen op de beschuldiging dat Nederland eraan meewerkt dat de ontwikkelingslanden

een duizelingwekkend bedrag aan belastinginkomsten mislopen.

Mij is toch niet geheel duidelijk hoe het bedrag van $ 160 miljard¹¹ onderbouwd kan worden. Het grote probleem bij dit soort analyses, is dat niet vast te stellen is wat er gebeurd zou zijn als er een hogere belasting zou moeten worden betaald. Het is echter niet onwaarschijnlijk dat ‘een deel van de investeringen’ dan wegvalt, omdat het nettorendement te laag wordt. En dat de gedachte belasting dus niet geheven kan worden. Het is ook niet onwaarschijnlijk dat een fors gedeelte van deze belasting afgewenteld zou worden op lokale contractspartijen. Voor zover dat gebeurt zal de extra belastingopbrengst aan de ene kant gedeeltelijk wegvallen tegen lagere belastingopbrengsten bij die contractspartijen. En het zal de lokale armoede eerder verergeren dan verminderen. Helaas, het is waarschijnlijk een hersenschim dat het genoemde bedrag werkelijk als extra opbrengst voor de ontwikkelingslanden en hun bevolking beschikbaar zou kunnen komen.

Mij is ook niet geheel duidelijk, hoe Nederland daaraan meehelpt. Voor zover dat komt door ‘transfer mispricing and false invoicing’, dan dragen belastingverdragen eraan bij om dat verschijnsel te bestrijden. En ik zie niet in wat de overige belangrijke kenmerken van ons internationale fiscale stelsel eraan bijdragen. Ik denk dat het belangrijkste middel om dergelijke belastingontduiking tegen te gaan bestaat uit het opzetten van betere belastingdiensten in ontwikkelingslanden. Nederland kan daarbij helpen door kennisoverdracht, maar dit is primair de taak en verantwoordelijkheid van de regeringen van die landen. Het valt of staat met het politieke en bestuurlijke klimaat aldaar.

Het is een reden waarom Nederland juist met ontwikkelingslanden belastingverdragen moet sluiten. En een nog groter netwerk van belastingverdragen zal waarschijnlijk de aantrekkingskracht van Nederland verder vergroten en daarmee de Zuidas versterken.

Kort geleden heb ik zelf fysiek afstand genomen van de Zuidas. Maar een ongefundeerde en tendentieuze aanval op het werk wat daar (ook) gedaan wordt, is iets waar ik mij niet in kan vinden. Ik denk in dit stuk onderbouwd te hebben dat de succesfactoren van ons internationale fiscale stelsel en onze relatie met de ontwikkelingslanden op hoofdlijnen voldoen aan de voorwaarden die daar naar mijn mening aan gesteld moeten worden. Dat dit ook maar een keer gezegd is.