NTFR 2011/2828 - De voorgestelde regeling voor schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten
NTFR 2011/2828 - De voorgestelde regeling voor schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten
Op 2 februari 2011 is het wetsvoorstel ‘Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten’ aangeboden aan de Tweede Kamer.1 Dit wetsvoorstel regelt de schadevergoeding bij zowel rechtmatig als onrechtmatig overheidshandelen.
De regeling voor schadevergoeding bij rechtmatig overheidshandelen (nadeelcompensatie) wordt opgenomen in art. 4:126 t/m 4:132 Awb. Een voorbeeld is de schadevergoeding die wordt toegekend aan ondernemers wanneer hun bedrijf door wegwerkzaamheden tijdelijk niet te bereiken is.2 Deze regeling voorziet in een aanvraagprocedure bij het bestuursorgaan. Aangezien nadeelcompensatie bij rechtmatige belastingaanslagen en -beschikkingen nauwelijks denkbaar is, zal ik in deze Opinie niet nader ingaan op de voorgestelde regeling voor nadeelcompensatie bij rechtmatige besluiten.
De regeling voor schadevergoeding bij onrechtmatig overheidshandelen wordt opgenomen in art. 8:88 t/m 8:95 Awb en zal in de plaats treden van de huidige schadevergoedingsregeling in art. 8:73 Awb en de regeling van het zelfstandig schadebesluit.3 De voorgestelde regeling voorziet in een verzoekschriftprocedure bij de bestuursrechter.
In het belastingrecht zijn de verzoeken om schadevergoeding niet talrijk. De reden daarvoor is dat schade veroorzaakt door rente- en proceskosten reeds op basis van dwingendrechtelijke regelingen wordt vergoed.4 Voorbeelden van gevallen in het belastingrecht zijn die waarin de inspecteur schade moet vergoeden omdat hij ten onrechte een begunstigende beschikking heeft geweigerd5 of omdat hij de belanghebbende ten onrechte een zekerheidstelling heeft laten verstrekken.6
In deze Opinie zal ik ingaan op de voorgestelde regeling voor schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten. Daarbij zal ik onder meer de verschillen bezien ten opzichte van de huidige schadevergoedingsregelingen.
1. Reikwijdte wetsvoorstel
Het gehele bestuursrecht, dus ook het belastingrecht, valt onder de reikwijdte van het wetsvoorstel. In de overgangsregeling is echter bepaald dat de schade die is veroorzaakt door de Belastingdienst, de eerste drie jaren na inwerkingtreding van het wetsvoorstel, niet eronder valt. Daarvoor blijft het recht van toepassing zoals dat gold voor het tijdstip van inwerkingtreding van het wetsvoorstel.7 Dat betekent dat de mogelijkheid van het – in de belastingpraktijk zelden voorkomende – zelfstandig schadebesluit voorlopig blijft bestaan. Ook blijven de bestaande schadeprocedures van art. 8:73 en 8:73a Awb voorlopig gelden in het belastingrecht.
De reden voor de bijzondere overgangsvoorziening voor de Belastingdienst is dat de wetgever de gevolgen van dit wetsvoorstel voor de werklast van de Belastingdienst, mede gelet op de ongeveer 50 miljoen besluiten die door deze dienst jaarlijks worden genomen, niet goed kan inschatten.8 Een uitzondering is gemaakt voor de besluiten en andere handelingen ter uitvoering van de Wet op de vennootschapsbelasting 1969.9 Schadevergoedingsverzoeken die daarop betrekking hebben, vallen wel onmiddellijk onder de reikwijdte van het wetsvoorstel. Hetzelfde heeft te gelden voor schade veroorzaakt door lokale belastingheffers.
De nieuwe regeling gaat gelden voor schade die is veroorzaakt door besluiten die zijn bekendgemaakt na de datum van inwerkingtreding van het wetsvoorstel.10 De vraag is hoe deze overgangsregeling moet worden uitgelegd als de schade is veroorzaakt door het niet tijdig nemen van een besluit. Mogelijk dat daarvoor beslissend is de uiterlijke datum waarop het besluit had moeten zijn genomen.
2. Onrechtmatig besluit
De schade die in het belastingrecht voor vergoeding in aanmerking komt, moet veroorzaakt zijn door een aanslag of beschikking die door de rechter is verminderd of vernietigd. Ook kan de schade zijn veroorzaakt door een aanslag of beschikking die door het bestuursorgaan in de bezwaarfase is verminderd of vernietigd. Het bestuursorgaan kan ook in beroep geheel of gedeeltelijk aan de belanghebbende tegemoetkomen door een aanslag of beschikking te verminderen of vernietigen, waarna de belanghebbende het beroep intrekt. Dit laatste betreft de situatie van het huidige art. 8:73a Awb. Met de vermindering of vernietiging van een aanslag of beschikking – door het bestuursorgaan of de rechter – is de onrechtmatigheid van dat besluit alsmede de schuld van het bestuursorgaan in beginsel gegeven.11 Is een belanghebbende niet opgekomen tegen een schadeveroorzakend besluit, dan kan hij dus niet om schadevergoeding verzoeken.12
Verder komt ook voor vergoeding in aanmerking de schade die is veroorzaakt door het niet tijdig nemen van een besluit.13 Daartoe dient de rechter wel eerst te oordelen dat het niet tijdig beslissen onrechtmatig is.14
3. Tijdstip indienen verzoek
Een bestuursrechter kan niet ambtshalve schadevergoeding toekennen. Dat is zo onder de toepassing van de huidige schadevergoedingsregelingen, en blijft zo volgens het wetsvoorstel. Van de belanghebbende wordt verwacht dat hij een verzoek tot schadevergoeding indient bij de bestuursrechter.
Het verzoek kan worden gedaan hangende het (hoger) beroep tegen de schadeveroorzakende aanslag of beschikking.15 Anders dan onder de huidige regeling, betekent intrekking van het aanhangige beroep – bijvoorbeeld omdat het bestuursorgaan de belanghebbende geheel of gedeeltelijk is tegemoetgekomen – niet langer de intrekking van een bij het beroep ingediend verzoek om schadevergoeding.16 De rechter zal in dat geval het verzoek zelfstandig moeten beoordelen.
Wordt het verzoek pas in hoger beroep gedaan, dan zal slechts één feitelijke instantie daarover oordelen. Het gerechtshof kan – al dan niet op verzoek van partijen – daarin aanleiding vinden het verzoek naar de rechtbank te verwijzen.17
Daarnaast kan het verzoek ook bij de rechter worden ingediend zonder dat een (hoger) beroep tegen de schadeveroorzakende aanslag of beschikking aanhangig is. Daarvoor is wel vereist dat de onrechtmatigheid van het schadeveroorzakende besluit onherroepelijk door het bestuursorgaan of de bestuursrechter is vastgesteld. Zo kan de belanghebbende een schadevergoedingsverzoek indienen na afloop van een beroepsprocedure inzake een schadeveroorzakend besluit. Maar ook zonder dat een rechter de aanslag of beschikking onrechtmatig heeft geoordeeld, kan een verzoek worden gedaan, bijvoorbeeld in het geval het bestuursorgaan in bezwaar of beroep geheel of gedeeltelijk aan de belanghebbende is tegemoetgekomen. Een verzoekschrift moet worden ingediend binnen vijf jaren nadat de vernietigde of verminderde (schadeveroorzakende) aanslag of beschikking onherroepelijk is komen vast te staan.18
Alvorens een dergelijk zelfstandig verzoek kan worden gedaan, moet de belanghebbende – anders dan bij een verzoek hangende het (hoger) beroep – ten minste acht weken tevoren het betrokken bestuursorgaan schriftelijk om schadevergoeding hebben gevraagd.19 De gedachte daarbij is dat het bestuursorgaan hierdoor op de hoogte geraakt van het voornemen van de belanghebbende om een schadeverzoek bij de rechter in te dienen. Beide partijen zijn op deze manier in de gelegenheid het geschil onderling te regelen zonder tussenkomst van de rechter. Ofschoon aan deze schriftelijke aanvraag geen eisen worden gesteld, verdient het aanbeveling de schadeposten te onderbouwen en specificeren. Aan de reactie van het bestuursorgaan zijn evenmin eisen gesteld. Naar verwachting zal de reactie in de praktijk veelal schriftelijk zijn. In dat geval is sprake van een besluit waartegen geen bezwaar of beroep kan worden ingesteld.20 Van de belanghebbende wordt verwacht dat hij de verzoekschriftprocedure volgt bij de rechter.
4. Bevoegde rechter
In belastingzaken wordt het verzoek tot schadevergoeding ingediend bij de belastingrechter bij wie het beroep tegen de schadeveroorzakende aanslag of beschikking aanhangig is, en als geen beroep aanhangig is, bij de rechter die bevoegd is van een dergelijk beroep kennis te nemen.21 De mogelijkheid om daarnaast nog een vordering tot schadevergoeding bij de burgerlijke rechter in te dienen22, zal niet langer openstaan in fiscale zaken.23
Tegen de beslissing van de belastingrechter inzake de schadevergoeding kan hoger beroep en cassatieberoep worden ingesteld.24 In hoger beroep is het gerechtshof bevoegd dat competent is te oordelen over de uitspraak van de rechtbank in de hoofdzaak.25