NTFR 2011/295 - Giftenaftrek in de vuurlinie?

Op 23 oktober 2009 stuurde de toenmalige staatssecretaris van Financiën de Evaluatie giftenaftrek 1996-2006¹ naar de Tweede Kamer. Deze 29 pagina’s (inclusief voorblad, inhoudsopgaven en bijlagen) tellende evaluatie was uitgevoerd door het Ministerie van Financiën zelf. Doel lijkt te zijn geweest om na te gaan of een verhoging van de giftenaftrek leidt tot meer gebruik van de giftenaftrek. Het is echter de vraag of dit daadwerkelijk is onderzocht. Het onderzoek meet, geïnspireerd door een eerder door het ministerie uitgevoerd onderzoek naar scholingsuitgaven, het effect van de hoogte van de giftenaftrek door personen te bekijken met verschillende marginale tarieven die vlak boven en vlak onder tariefsgrenzen zitten en door de effecten te meten van de stelselherziening in 2001. Het doel van deze onderzoeksmethoden was het geefgedrag van twee groepen belastingplichtigen met een verschillend tarief te vergelijken.² De conclusie van dit onderzoek was dat het gevonden effect van een verschil in aftrektarief rond schijfgrenzen op het gedrag voor het doen van giften niet significant is.³ De opstellers van het rapport plaatsten hierbij wel direct de kanttekening dat de resultaten zijn berekend rond tariefverschillen rond de schijfgrenzen en dat de vraag gerechtvaardigd is of de resultaten algemeen toepasbaar zijn op het niveau van de tarieven of dat het vooral van belang is dat giften aftrekbaar zijn, onafhankelijk van de hoogte van het aftrektarief als zodanig.

In de samenvatting van het rapport is aan deze constateringen een conclusie toegevoegd: ‘De conclusie op grond van deze onderzoeksmethode luidt dan dat niet kon worden aangetoond dat door de fiscale faciliteit meer mensen een gift doen noch dat de faciliteit leidt tot hogere giften.’⁴ Ook nu maakt het rapport direct kanttekeningen: ‘De conclusie dat er geen significant effect aangetoond kan worden is voorwaardelijk op de gemaakte veronderstellingen en gebruikte onderzoeksmethode. Hierbij passen enkele kanttekeningen. Zo is verondersteld dat belastingplichtigen zich bewust zijn van de hoogte van het marginale tarief. Ook is verondersteld dat de conclusie op basis van verschillen in aftrektarief toepasbaar is op de absolute hoogte van het aftrektarief. Het onderzoek sluit echter niet uit dat het loutere feit van de aftrekbaarheid (ongeacht de hoogte van het marginaal tarief) wel van invloed kan zijn op de bereidheid van het doen van giften. Desalniettemin geeft de uitkomst binnen de meest prominente groep weinig aanleiding tot twijfel over het gevonden resultaat. Deze groep betreft 65plussers met een inkomen rond de overgang van de tweede naar de derde schijf.’

In de brief waarmee de staatssecretaris het rapport aanbood aan de Tweede Kamer⁵, is de conclusie voorzichtiger, de laatste zinnen over de uitkomst binnen de meest prominente groep ontbreken in de brief. De brief deed geen uitspraak over het al dan niet voortzetten van de giftenaftrek.

Ik ben een leek op het gebied van sociaal-wetenschappelijke effectanalyses. Mijn ervaring met gebruikers van de giftenaftrek zorgde er echter wel voor dat een aantal zaken in de onderzoeksgroep direct opvielen. Door alleen belastingplichtigen rondom de tariefopstapjes te onderzoeken, keek het onderzoek met name naar de wat lagere inkomens. De hogere inkomens hebben op dit onderdeel van het onderzoek geen invloed, omdat de hoogste tariefsgrens al rond de € 50.000 ligt. De gevers die ik de afgelopen jaren ben tegengekomen, zijn echter juist personen met een inkomen dat over het algemeen ruim boven de € 50.000 ligt. Uit het rapport van de studiecommissie belastingstelsel blijkt ook dat 32% van de aftrekbare giften wordt gedaan door personen met een inkomen boven de € 70.000.⁶ Uit onderzoek dat de Werkgroep Filantropische Studies van de Faculteit Sociale Wetenschappen van de Vrije Universiteit Amsterdam heeft gedaan naar geefgedrag van vermogende particulieren, blijkt dat 38% van de onderzochte groep vermogende Nederlanders gebruik heeft gemaakt van de giftenaftrek. Deze personen schonken gemiddeld € 5.144 op jaarbasis. De overige 62% die geen gebruikmaakte van de giftenaftrek schonk gemiddeld slechts € 1.049.⁷ De giftenaftrek is niet zozeer een reden om te geven, maar wel om meer te geven. Naar dit effect doet de evaluatie van het Ministerie van Financiën feitelijk geen onderzoek, ondanks het feit dat het rapport hier wel een conclusie over trekt. Ook maakt het onderzoek geen onderscheid tussen periodieke giften en andere giften⁸, terwijl mijn ervaring is dat voor periodieke giften de giftenaftrek van groot belang is.

Persoonlijke ervaringen zijn geen wetenschap. René Bekkers, een aan de eerdergenoemde Werkgroep Filantropische Studies verbonden wetenschapper gespecialiseerd in onderzoek naar geefgedrag, heeft echter in het Weekblad Fiscaal Recht ook kritiek geleverd op de onderzoeksmethode van het ministerie.⁹ Uit eerder onderzoek naar prijseffecten concludeert Bekkers dat de hoogte van giften sterk afhankelijk is van de prijs ervan. De afwijkende conclusie van het ministerie verklaart hij door de afwijkende methodologische keuzes. Hij wijst erop dat gebruik is gemaakt van een databestand van aangiften waarin 0,61% van alle Nederlandse belastingplichtigen is opgenomen. Omdat niet-afgetrokken giften hierin niet zijn opgenomen, kan volgens Bekkers niet worden vastgesteld hoe het geefgedrag verandert als het gebruik van de giftenaftrek verandert. Het is mogelijk dat belastingplichtigen van de aftrek gebruik gaan maken als ze ervan op de hoogte raken, terwijl hun geefgedrag niet is veranderd. Het is ook mogelijk dat door gebruik te maken van de aftrek het geefgedrag sterk toeneemt. Hij stelt dat, anders dan het ministerie heeft gedaan, causale uitspraken over de effecten van het gebruik van de giftenaftrek op het geefgedrag op basis van deze gegevens niet mogelijk zijn.

Bovendien stelt Bekkers dat de resultaten van de data-analyses die laten zien dat belastingplichtigen met verschillende tarieven nauwelijks van elkaar verschillen in het gebruik en de hoogte van de aftrek, niet erg informatief zijn. Hij geeft hiervoor drie redenen. Ten eerste is slechts een relatief kleine groep belastingplichtigen onderzocht, degenen die vlak boven of onder een tariefgrens zitten. Volgens Bekkers zijn deze resultaten niet representatief, omdat uit onderzoek blijkt dat het effect van de giftenaftrek toeneemt met het inkomen en dat het ministerie juist voor de hogere inkomensgroepen het effect niet heeft onderzocht. Ten tweede is in de analyses niet gekeken naar de veranderingen in het gebruik van de giftenaftrek door dezelfde belastingplichtigen. Ten derde wijst Bekkers erop dat het a priori nogal onwaarschijnlijk is dat er binnen de kleine bandbreedte die in het onderzoek is gehanteerd, verschillen bestaan in het geefgedrag van groepen die net onder of net boven de tariefgrens zitten. Omdat de tariefgrenzen ieder jaar wat wijzigen, weten mensen met een inkomen rondom de tariefschijven vermoedelijk niet precies in welke schijf ze zitten en tegen welk tarief ze giften kunnen aftrekken. Bekkers wijst erop dat het effect van de aftrek theoretisch het grootst is als de zekerheid dat de aftrek de prijs van het geven verlaagt, het grootst is. Dit is het geval voor belastingplichtigen die juist niet dicht bij de tariefgrens in de buurt zitten. Bekkers stelt daarom dat het ministerie door de analyse te beperken tot degenen die meer onzeker zijn over hun tarief, het effect van de giftenaftrek waarschijnlijk onderschat. Tot slot stelt Bekkers vraagtekens bij de gehanteerde evaluatiecriteria die alleen de kosten voor de schatkist in beschouwing nemen en niet het maatschappelijke effect.

Het artikel van Bekkers verscheen pas in september 2010, waardoor hier eerder geen rekening mee kon worden gehouden. Bekkers geeft echter een wetenschappelijke onderbouwing van de intuïtieve kritiek die degenen die wel eens met de giftenaftrek te maken hebben ook al hadden. Desondanks lijkt de evaluatie met name in ambtelijke kringen grote invloed te hebben gehad, hetgeen wellicht te verklaren is uit het feit dat de evaluatie door het ministerie zelf was uitgevoerd. Het begin april 2010 verschenen rapport van de studiecommissie belastingstelsel¹⁰ verbindt namelijk grote gevolgen aan het evaluatierapport.

Op p. 38 van het rapport constateert de studiecommissie dat de hogere inkomens veel gebruikmaken van de giftenaftrek. Vervolgens staat op p. 67 van het rapport een verwijzing naar de evaluatie van de giftenaftrek met de opmerking: ‘Bij één van de persoonsgebonden aftrekposten, de giftenaftrek, kon niet worden aangetoond dat hij bijdraagt aan de doelstelling, het bevorderen van het geven aan goede doelen.’ De studiecommissie geeft vervolgens op dezelfde pagina aan voorstander te zijn van het zoveel mogelijk verbreden van de belastinggrondslag, zodat de tarieven kunnen dalen. Daarom wil de commissie zo veel mogelijk aftrekposten schrappen, tenzij er goede redenen zijn voor overheidsingrijpen en het gewenste overheidsingrijpen op een effectieve en efficiënte wijze wordt gerealiseerd met een fiscale tegemoetkoming. Vervolgens komt de studiecommissie met de volgende aanbeveling: ‘De negatieve evaluatie van de giftenaftrek is voor de studiecommissie aanleiding om specifiek voor deze aftrek afschaffing op korte termijn voor te stellen.’ De aanbeveling om de giftenaftrek af te schaffen wordt herhaald op p. 72 en p. 9 van het rapport. Op de laatstgenoemde pagina (onderdeel van de samenvatting) staat de giftenaftrek zelfs als eerste genoemd bij de in ieder geval te beëindigen faciliteiten. De studiecommissie komt hiermee met een aanbeveling die haaks staat op hetgeen in een eerdere visie op het belastingstelsel stond, het rapport ‘Belastingen in de 21e eeuw. Een verkenning’.¹¹ Op p. 44 van dat rapport stond: ‘Gelet op het maatschappelijk belang van de giftenaftrek ligt het niet voor de hand hier een beperking aan te brengen.’ De studiecommissie besteedt aan dit maatschappelijke belang geen enkele aandacht, overigens evenmin aan het rapport ‘Belastingen in de 21e eeuw’.

De studiecommissie trekt bovendien onder verwijzing naar het evaluatierapport conclusies die op grond van dat rapport niet te trekken zijn. Ten eerste is de enige onderbouwde conclusie van het rapport dat het gevonden effect van een verschil in aftrektarief rond schijfgrenzen op het gedrag voor het doen van giften niet significant is De studiecommissie maakt hiervan dat niet kon worden aangetoond dat de giftenaftrek bijdraagt aan de doelstelling, het bevorderen van het geven aan goede doelen. Dat is niet hetzelfde. De opmerking van de studiecommissie lijkt te zijn gebaseerd op de opmerking in de samenvatting van het rapport dat op grond van deze onderzoeksmethode niet kon worden aangetoond dat door de fiscale faciliteit meer mensen een gift doen noch dat de faciliteit leidt tot hogere giften. Zoals in de vorige paragraaf is besproken, kon de gebruikte onderzoeksmethode echter helemaal geen antwoord geven op deze vraag. De studiecommissie laat bovendien alle nuanceringen uit het evaluatierapport achterwege. Evenmin besteedt de studiecommissie aandacht aan het feit dat de groep die het meeste gebruikmaakt van de giftenaftrek, in de evaluatie niet is onderzocht.

Onwetenschappelijk is de gevolgtrekking van de studiecommissie dat sprake zou zijn van een ‘negatieve evaluatie’. Nog los van de kritiek op de gehanteerde methode betekent het niet vinden van een significant verband niet dat een evaluatie negatief is, maar dat er geen verband kon worden gevonden. Noch de evaluatie, noch de aanbiedingsbrief van de staatssecretaris spreekt over een negatieve evaluatie. De staatssecretaris schreef zelfs nadrukkelijk dat het onderzoek niet kan uitsluiten dat het loutere feit van de aftrekbaarheid wel van invloed kan zijn op de bereidheid van het doen van giften. De studiecommissie heeft dus een conclusie getrokken die niet stoelt op het evaluatierapport. Toch is dit de enige reden die zij aanvoert om de giftenaftrek op korte termijn af te schaffen. Gezien de ondeugdelijke motivering een naar mijn mening ongefundeerde conclusie. Een conclusie die echter sindsdien is blijven rondzingen en voor veel onrust heeft gezorgd.

Volgens Grotenhuis zijn tijdens het formatieproces ‘dringende ambtelijke aanbevelingen’ gedaan om de giftenaftrek in de inkomstenbelasting af te schaffen, maar zijn deze aanbevelingen genegeerd.¹² De bijlage bij het regeer- en gedoogakkoord dat informateur Opstelten op 7 oktober 2010 naar de Tweede Kamer zond, bevat de volgende opmerkingen over de giftenaftrek: ‘De giftenaftrek wordt beperkt tot giften aan Algemeen Nut Beogende Instellingen (ANBI’s) en er komt een renseigneringsplicht voor de instelling die de gift heeft ontvangen. Er komt een Geefwet in de wet IB2001 en de successiewet om de geeffaciliteiten te stroomlijnen.’¹³ Boven deze passage stond een tabel, waarin onder het kopje ‘Giftenaftrek beperken tot ANBI’s met renseigneringsplicht’ vanaf 2013 een structurele bezuiniging van 40 miljoen stond ingeboekt.

De tekst blonk niet uit in duidelijkheid. Op dit moment maakt art. 6.33 Wet IB 2001 aftrek van periodieke en andere giften mogelijk voor giften aan geregistreerde anbi’s. Daar lijkt geen wijziging in te zijn voorgesteld, behalve als niet alle geregistreerde anbi’s een renseigneringsplicht zouden krijgen. Daarnaast zijn periodieke giften aan niet aan de vennootschapsbelasting onderworpen of daarvan vrijgestelde verenigingen met meer dan 25 leden aftrekbaar. Het regeerakkoord riep de vraag op of feitelijk bedoeld was om de giftenaftrek af te schaffen voor verenigingen met meer dan 25 leden. Dit zou bijvoorbeeld sportverenigingen, koren, fanfares en scoutingverenigingen treffen. Met andere woorden, de sociaal belang behartigende instellingen (sbbi’s) die volgens de regering zo belangrijk zijn, maar waar zij tijdens de behandeling van het wetsvoorstel over de schenk- en erfbelasting nadrukkelijk geen giftenaftrek voor wilde verlenen. Zou nu via de achterdeur met ingang van 2013 ook deze aftrekmogelijkheid voor sbbi’s worden afgeschaft?

Onduidelijk is tevens wat de opstellers van het regeerakkoord bedoelen met ‘stroomlijnen’ van de geeffaciliteiten via een ‘Geefwet in de Wet IB 2001 en de successiewet’. Naar aanleiding van het bezwaar dat Johan Cruijff op 10 oktober 2005 in de Telegraaf maakte tegen de belastingheffing over giften ontvangen door anbi’s (in het bijzonder zijn Cruyff Foundation), heeft toenmalig staatssecretaris van Financiën Wijn anbi’s met ingang van 1 januari 2006 volledig vrijgesteld van successie- en schenkingsrecht (sinds 1 januari 2010 schenk- en erfbelasting genoemd). Bovendien verwijst de Successiewet (art. 32, lid 1, onder 3o, SW 1956 en art. 33, lid 1, onder 4o, SW 1956) sinds 1 januari 2006 naar de giftenaftrek in de inkomstenbelasting (art. 6.33, onderdeel b, Wet IB 2001) voor de voor de vrijstellingen in aanmerking komende instellingen. Beide maatregelen waren opgenomen in het Belastingplan 2006, Stb. 2005, 683. Dit roept de vraag op wat er nu nog te stroomlijnen valt aan deze faciliteiten.

Tot slot riep de renseigneringsplicht kritiek op. Goede doelen zouden met grote administratieve lasten worden opgezadeld als zij van iedere ontvangen gift een melding zouden moeten sturen naar de Belastingdienst. Dit zou het voor het goede doel beschikbare geld en daarmee de geefbereidheid negatief beïnvloeden. Het wekte de verdenking dat de bezuinigingen op de controlecapaciteit van de Belastingdienst werden afgewenteld op de goede doelen. Een betere oplossing zou zijn dat de Belastingdienst in de aangifte vraagt naar een opgave van de instellingen waaraan is gegeven met het bijbehorende bedrag en de toevoeging of het een periodieke of een andere gift betreft. Nu hoeven belastingplichtigen immers alleen een totaalbedrag op te geven, wat mogelijk misbruik in de hand werkt. Als belastingplichtigen concreet moeten opgeven welk bedrag aan welke instellingen is gegeven, kan een computer in ieder geval een eerste controle uitvoeren of de desbetreffende instellingen wel als anbi zijn aangewezen. Vervolgens kan de Belastingdienst belastingplichtigen vragen bewijs voor deze giften te leveren. Voor periodieke giften, die verplicht in een notariële akte moeten worden opgenomen, kan eventueel aan notarissen de verplichting worden opgelegd deze akten bij de Belastingdienst te laten registreren. Aan anbi’s zou eventueel de verplichting kunnen worden opgelegd om grote andere giften, bijvoorbeeld van meer dan € 5.000, te renseigneren. Renseignering van iedere kleine gift is echter niet doelmatig, ook omdat deze giften vaak niet in aftrek worden gebracht. Niet alleen voor anbi’s, maar ook voor de Belastingdienst zelf zou dit tot een grote administratieve lastenverzwaring leiden: de Belastingdienst moet al deze informatie over kleine giften immers verwerken. Voordeel van renseignering van alle giften zou zijn dat de Belastingdienst de giften kan meenemen in de vooringevulde aangifte. Dit doelmatigheidsvoordeel van de Belastingdienst weegt naar mijn mening echter niet op tegen de lastenverzwaring voor goede doelen. Dit geldt temeer nu de staatssecretaris zelf al heeft aangegeven dat de traditionele aangifte niet op korte termijn zal worden afgeschaft, omdat een periodieke opgaaf van gegevens nodig blijft om de belastingschuld vast te stellen.¹⁴ Als burgers toch aangifte moeten blijven doen, kan de giftenaftrek hier gewoon in worden meegenomen. De vooringevulde aangifte is daarom geen valide argument om wijzigingen in de giftenaftrek aan te brengen.

Al maakte het regeerakkoord duidelijk dat aan de giftenaftrek voor anbi’s in beginsel niet zou worden getornd, de onrust over de toekomst van de geeffaciliteiten werd hier niet door weggenomen. Er bleven geruchten rondgaan dat de giftenaftrek zou worden afgeschaft. Als toezichthouder van een goed doel heb ik ook gezien dat adviseurs de sector actief benaderden met het aanbod een lobby tegen de dreigende aftrek te ondersteunen. Deze adviseurs lijken derhalve signalen te hebben gehad dat ondanks de tekst van het regeerakkoord, een afschaffing dreigde.