NTFR 2011/439 - Liever een vrederechter dan kostendekkende griffierechten

Er is een ontwikkeling op komst die niet alleen het belastingrecht maar de rechtsstaat als geheel op haar grondvesten zal doen schudden. Uit een financiële bijlage bij het regeerakkoord blijkt dat de coalitiepartijen voornemens zijn de tarieven van de griffierechten zodanig te verhogen dat zij kostendekkend worden. Een wetsontwerp van die strekking zou thans in voorbereiding zijn.

Uiteraard is in dit stadium de precieze inhoud van het te verwachten voorstel niet bekend. Onduidelijk is bijvoorbeeld welke kosten zullen moeten worden gedekt uit de opbrengst van de griffierechten. Gaat het dan om alle uitgaven die in Nederland worden gedaan ter bekostiging van de gerechten? Zijn daaronder dan behalve de kolommen van ‘feitenrechters’ ook begrepen de Afdeling Rechtspraak, de CRvB, het CBB en de Hoge Raad? Geldt de eis van kostendekking ook voor het Parket bij de Hoge Raad, en worden in dat geval de kosten daarvan omgeslagen over alle instellers van cassatieberoep of wordt in belastingzaken een aparte rekening geoffreerd aan diegenen die met een conclusie van de procureur-generaal worden verblijd? Dat laatste lijkt wel erg onwaarschijnlijk. Ook moet rekening worden gehouden met de mogelijkheid dat niet alle kostensoorten, waaronder de salarissen van rechters en advocaten-generaal, in de berekening worden meegenomen.

Ook op een ander punt bestaat nog geen duidelijkheid. Dat betreft de vraag of de genoemde maatregel zal gelden voor alle soorten rechtszaken. Voor het civiele recht kan wel daarvan worden uitgegaan, strafzaken zouden ervan verschoond blijven, en de geluiden ten aanzien van administratiefrechtelijke zaken zijn wisselend. Indien in bijvoorbeeld belastingzaken het griffierecht kostendekkend zou moeten worden, rijst vervolgens meteen de vraag wat te doen in boetezaken. Blijven deze dan ‘vrijgesteld’ net als de strafzaken? In principe ligt het voor de hand deze zaken niet anders te behandelen dan strafzaken. Betekent dat dan een vrijwaring voor elke zaak waarin ook een boete is opgelegd, of wordt het beroep tegen de boete afzonderlijk beschouwd en wordt voor het beroep inzake de belastingaanslag of -beschikking toch het volle tarief berekend?

Al deze vragen kunnen nog niet meer concreet worden behandeld. Wel is een discussie op gang gebracht door een drietal medewerkers van de Raad voor de Rechtspraak over de principiële aspecten van deze materie. Deze auteurs hebben in een artikel in het Nederlands Juristenblad aandacht gevraagd voor het hierboven bedoelde regeringsvoornemen.¹ Zij hebben getracht voor de verschillende soorten rechtszaken te becijferen hoeveel het griffierecht zou kunnen gaan bedragen, en bespreken de juridische en economische merites van dergelijke voorstellen.

Zij komen voor het griffierecht van een particulier voor een beroep op de administratieve kamer van een rechtbank, dat nu € 39 bedraagt, tot een bedrag van € 400 of € 800, afhankelijk van de vraag of de insteller van het beroep het hele bedrag moet betalen dan wel dat beide partijen elk de helft dragen. Voor handelsrechtzaken in eerste aanleg wordt € 1,160 becijferd, en bij de gerechtshoven lopen de cijfers nog aanzienlijk hoger op. De genoemde bedragen zijn vanzelfsprekend benaderingen die afhankelijk van de te maken veronderstellingen hoger of lager kunnen uitvallen. De precieze uitkomst is voor dit moment niet zozeer van belang. De auteurs maken met hun becijferingen hun pointe volstrekt duidelijk: het idee van kostendekkende griffierechten leidt in elk geval tot verhoging van die kosten met honderden procenten.

Ook indien een voorziening voor on- en minvermogenden wordt getroffen, die thans in het belastingrecht onbekend is, blijven nog zeer veel natuurlijke personen en kleine rechtspersonen over voor wie de nieuwe griffierechtbedragen een rib uit het lijf betekenen. Hierbij is verder van belang dat een belanghebbende die de procedure wint (een minderheid van de gevallen overigens), weliswaar het griffierecht vergoed krijgt maar het merendeel van de kosten van eventuele rechtsbijstand niet. De wettelijke proceskostenvergoeding dekt immers zoals bekend bij lange na niet de reële kosten daarvan. Verder is kosteloze rechtsbijstand in belastingzaken een zeldzaam goed.

Het is duidelijk dat een dergelijke regeling het aantal rechtszaken zal terugdringen. De auteurs van het genoemde artikel becijferen de terugloop voor de diverse rechtsgebieden. Voor belastingzaken zou dat ongeveer eenderde belopen. Mij dunkt dat bijvoorbeeld het aantal procedures inzake gemeentelijke belastingen sterk zal afnemen. De bedragen van die aanslagen zijn in de meeste gevallen te laag om het risico van verlies van honderden euro’s aan griffierecht te rechtvaardigen. Dat levert meteen een rechtvaardigheidstekort op, want – zoals iedereen die zich wel eens op dit terrein heeft bewogen weet – wil bij gemeentelijke heffingen nog wel eens iets mislopen waarbij een corrigerend optreden door de rechter wenselijk is. Maar het is niet alleen in belastingzaken dat de rol van de rechter in het maatschappelijk verkeer wordt ingeperkt. Zo zullen bijvoorbeeld caféhouders en middenstanders die hun klanten krediet toestaan, nauwelijks meer in staat zijn om hun vorderingen waar nodig in rechte te claimen.

Over het algemeen geldt dat over kleinere belangen weinig meer zal worden geprocedeerd tenzij groepen belastingplichtigen, consumenten enz. erin slagen proefprocedures op te zetten waarbij de afhandeling van een reeks bezwaren c.q. andere zaken wordt aangehouden totdat die procedure is beëindigd. Dat zal echter lang niet altijd mogelijk zijn, want belanghebbenden met vergelijkbare problemen hoeven niet steeds in één straat of wijk bijeen te wonen maar kunnen verspreid over het hele land en voor elkaar anoniem wonen zonder goede mogelijkheid om een ‘front’ te vormen. Weliswaar lijkt het aannemelijk dat burgers het risico procedures te moeten voeren, in toenemende mate zullen gaan verzekeren, maar door de toenemende kosten zullen ook de rechtsbijstandverzekeringen duurder worden; bovendien is de belanghebbende ten aanzien van de vraag of een zich aandiend vraagstuk de kosten van een procedure rechtvaardigt, in dat geval medeafhankelijk van het oordeel van de verzekeraar.

Het voornemen tot verhoging van de griffierechten vloeit uiteraard in hoofdzaak voort uit de thans noodzakelijk geachte sanering van de staatskas. Als tweede motief geldt voorts dat, althans in de ogen van sommigen, de samenleving teveel ‘juridiseert’ en dat eenieder maar kosten moet dragen die hijzelf veroorzaakt. De als ‘tweede motief’ genoemde argumenten zijn mijns inziens niet steekhoudend.

Van oudsher wordt in het bestuursrecht het principe gehuldigd dat de burger ‘laagdrempelig’ en tegen zo gering mogelijke kosten rechtsbescherming tegen de overheid moet kunnen krijgen. In het verleden kende het bestuursrecht dan ook geen griffierecht. Weliswaar is inmiddels de gedachte van een beperkt griffierecht ter afwering van een stroom zinloze rechtszaken gemeengoed geworden, maar het opwerpen van een substantiële barrière voor de verkrijging van rechtsbescherming is dat – terecht – niet. De burger moet eenvoudigweg zonder verdere kosten van de overheid verkrijgen wat hem rechtens toekomt; en voor zover het om belastingaanslagen gaat, mag hij eisen dat hem niet hogere lasten worden opgelegd dan de wet voorschrijft en gaat het niet aan dat hij zich kosten moet getroosten om zich tegen eventuele onrechtmatige claims te verweren.

Daarnaast geldt een ander fundamenteel bezwaar tegen het idee ‘de vervuiler betaalt’ in de rechtszaal. Het belang van veel rechtszaken gaat namelijk ver uit boven dat van de individuele, berechte zaak. Doordat processen worden gevoerd waarvan de vonnissen worden gepubliceerd, kunnen vele andere rechtssubjecten immers kennis nemen van het antwoord op de uitgeprocedeerde rechtsvragen. Hoe groot dat belang is, blijkt alleen al hieruit dat ‘de praktijk’ min of meer eist dat ‘s vrijdagsmiddags onmiddellijk de zojuist uitgesproken belastingarresten worden gepubliceerd en dat liefst enkele dagen daarna de eerste commentaren beschiklbaar komen. De samenleving moet de procespartijen niet de rekening presenteren maar hen juist dankbaar zijn. Dankzij de kosten en moeite die zij zich getroosten, kunnen andere burgers en bedrijven hun aangelegenheden in talloze gevallen veel goedkoper en sneller regelen. Kortom, het aanspannen van rechtszaken dient niet alleen de rechtsbescherming van de betrokken partijen maar ook het algemene belang van rechtsvorming en rechtszekerheid.

Rechtspraak is de smeerolie die ervoor zorgt dat de enorme machinerie van de samenleving functioneert op de wijze waarop de wetgever het heeft bedoeld. Waar rechtspraak ontbreekt, geldt het recht van de sterkste. Juist de rechter is er om de zwakkere partij te geven wat haar toekomt: de sterke heeft daaraan in zekere zin minder behoefte. De rechter wegzetten – zoals sommigen doen – als elitaire vijand van het volk, miskent dat nu juist de onafhankelijke rechtspraak een enorme bijdrage heeft geleverd aan de verbetering van de positie van het volk tegenover de heersende klassen van weleer. Wij zijn heel ver van huis wanneer het fors opvoeren van de kosten van rechtsbescherming ertoe zou leiden dat partijen hun recht op andere wijze gaan halen. Langs de weg van alternatieve geschilbeslechting kunnen onnodige geschillen omtrent feitelijke problemen worden vermeden, maar de rechter kan niet worden gemist wanneer het gaat om ongelijkwaardige partijen en bij de beantwoording van rechtsvragen.

Niet voor niets waarborgt art. 6 EVRM dan ook het recht van onbelemmerde toegang tot de rechter. De jurisprudentie leert dat te hoge griffierechten in strijd kunnen zijn met dat recht. Dat betekent dat in strafzaken en in civiele zaken de dramatische verhoging van de griffierechten wel eens zou kunnen worden geblokkeerd door het EHRM te Straatsburg. Dat belastingzaken niet worden erkend als ‘civil rights and obligations’, wreekt zich hier, maar in fiscale boetezaken kan art. 6 EVRM zonodig uiteraard wel tot gelding worden gebracht.

Uit het vorenstaande blijkt dat ik geen voorstander ben van kostendekkende griffierechten. Betekent dat dat de rechtspraak geen enkele bijdrage moet leveren aan de bezuinigingsoperatie? Mijns inziens zal de wetgever op dit terrein in elk geval terughoudend moeten zijn. Rechtspraak gold zelfs in de Nachtwakerstaat al als een klassieke overheidstaak. Het is van groot belang om te vermijden dat de beginselen van de liberale rechtsstaat teloor gaan. Het ware dan ook te hopen dat de strijd voor onbelemmerde toegang tot de rechter niet aan de rechterlijke ambtenaren wordt overgelaten. Deze pleidooien mogen niet worden ‘weggezet’ als preken voor eigen parochie. Ook maatschappelijke organisaties zoals werkgevers- en werknemersverenigingen en de Consumentenbond zouden zich hiervoor hard moeten maken.

Maar het spreekt vanzelf dat de rechterlijke macht mag en moet worden aangesproken op haar eigen verantwoordelijkheid. Dat wil zeggen dat zij een hoogwaardig product moet leveren waarbij in redelijkheid efficiency en kostenbeperking moeten worden betracht. Misschien kan het volgende idee daaraan een bijdrage leveren. In een periode waarin ik in België woonde, heb ik meegemaakt hoe een hele reeks van kleine rechtszaken door een zogenoemde vrederechter werd behandeld tijdens een zitting in een gemeenschapshuis. Griffierecht en een uitgebreide schriftelijke voorbehandeling kwamen daaraan niet te pas, en de rechter deed ter zitting meteen uitspraak. Het is duidelijk dat veel zaken zich niet voor zo’n vereenvoudigde procedure lenen, maar zou het niet mogelijk zijn dat in belastingzaken een scheiding bij de poort wordt gemaakt waarbij simpele zaken naar een dergelijke zitting worden verwezen en dus heel spoedig worden afgedaan? Uiteraard blijft dan de mogelijkheid dat partijen later in (hoger) beroep gaan of dat de rechter ter zitting besluit dat de zaak wordt afgevoerd en verder wordt behandeld volgens de normale procedure.

Een eenvoudige en goedkope afhandeling van zaken lijkt mij te preferen boven afwenteling van kosten door de staat op de rechtzoekenden.