NTFR 2011/667 - Comparitie; een heilzame plicht?

Als beroep- en verweerschriften zijn gewisseld, kan de rechter, ook in belastingzaken, een comparitie gelasten.¹ Deze figuur is enige decennia geleden in de civiele rechtspraktijk tot ontwikkeling gekomen² en in 1989 in de wet vastgelegd.³ Sinds 1 januari 2002, toen de conclusie na antwoord een centrale plaats in de civiele procedure kreeg toegewezen, geldt voor de rechter zelfs de verplichting om zich in elke zaak na, wat wordt genoemd, conclusie van antwoord af te vragen of de zaak geschikt is voor een comparitie.⁴ Partijen worden na deze ‘conclusie’ opgeroepen en de mogelijkheid om nadere stukken te wisselen wordt in beginsel niet geboden. De rechter staat conclusies van repliek en dupliek en eventueel nog meer conclusies alleen nog toe indien dit noodzakelijk is met het oog op instructie van de zaak of in verband met het beginsel van hoor en wederhoor.⁵ Maar doorgaans wijst de rechter meteen vonnis. Het gevolg daarvan is wel dat partijen er over het algemeen terdege rekening mee zullen houden dat de comparitie wellicht de laatste mogelijkheid is om hun standpunt(en) nader uiteen te zetten. De neiging om die mogelijkheid met elan aan te grijpen, zal groot zijn. De rechter zal evenwel willen voorkomen dat de bijeenkomst uitloopt op een gebeurtenis waar in wezen een pleidooi wordt gehouden. In het belastingrecht verschaft de Awb de rechter eveneens de mogelijkheid om in een vroeg stadium van de procedure, en wel vóór een eventuele zitting, (meer) duidelijkheid te verkrijgen in een zaak, maar een verplichting tot compareren bestaat niet. Als de rechter er geen heil in ziet partijen vóór de zitting op te roepen om voor hem te verschijnen, omdat daarmee geen zinnig processueel doel is gediend, dan is een comparitie niet aangewezen. In civiele zaken is dat niet anders; als de zaak niet geschikt is voor een dergelijk ‘vroeg’ contact, kan de rechter – in afwijking van het wettelijk uitgangspunt – een comparitie achterwege laten.⁶ Het zal duidelijk zijn dat de rechter bij deze beslissing niet zelden zwaar zal leunen op de door partijen gepresenteerde stukken. De rechter kan in een dossier dat een onoverzichtelijke feitelijke massa herbergt aanleiding zien partijen op te roepen om inlichtingen te verschaffen en/of een marsroute voor een efficiënt vervolg van de procedure te bepalen. Ook daartoe wordt een comparitie meer dan eens gebruikt. Dat de belastingrechter zich daarvan bedient, komt echter zelden voor.⁷

De mogelijkheid om vóór de zitting inlichtingen in te winnen bij partijen was ook in de voorganger van de Awb opgenomen. Het gerechtshof kon vóór de zitting vragen stellen aan partijen (of getuigen horen); voor dat doel kon hij desgewenst een raadsheer-commissaris aanstellen.⁸ In de huidige regeling, die sinds 1 september 1999 bestaat, staat de comparitie open ‘al dan niet voor het geven van inlichtingen’, zoals de wet het uitdrukt.⁹ Een comparitie kan derhalve ook het platform zijn waar een schikkingsvoorstel van de rechter kan worden behandeld.¹⁰ Daar is in principe niets op tegen, ook niet als zoiets in een latere fase van de procedure plaatsvindt, als de rechter zich maar beweegt binnen de dwingendrechtelijke kaders van de wet. Een schikking is echter ‘alleen op haar plaats (…) wanneer er omtrent de vraag hoe de uitspraak zou moeten luiden, een belangrijke mate van onzekerheid aanwezig is en beide partijen het risico lopen dat de rechter tenslotte tot een beslissing zou komen die ongunstiger zou uitvallen dan zij verwachten.’¹¹ Een actieve, maar behoedzame, rechter die een verzoeningspoging wil ondernemen, zal de kans daarop kunnen onderzoeken en dat kan zinvol zijn omdat (zeker) op dat moment niet is uitgesloten dat de loopgraven nog niet al te diep zijn.¹² Leidt de comparitie tot een schikking, dan komt de procedure tot een einde en verlaat de zaak het rechterlijk circuit (in deze tijd, waarin de middelen schaars zijn, is dat een aantrekkelijk perspectief). Het verhandelde tijdens de comparitie zal worden vastgelegd in een proces-verbaal, al is dat naar de letter van de wet alleen verplicht in het geval dat met het horen wordt beoogd om inlichtingen te verkrijgen.¹³ Maar partijen zullen een schikking, die naar haar aard een civielrechtelijke (vaststellings)overeenkomst inhoudt, graag (in een uitspraak) zien vastgelegd. Ook hier moet worden opgemerkt dat de rechter in belastingzaken doorgaans de zitting afwacht; enerzijds om nadere inlichtingen in te winnen en anderzijds om, waar dat mogelijk is, een schikking te stimuleren,¹⁴ zeker in zaken waar de rechter ‘enkelvoudig’ optreedt.

De huidige praktijk in belastingzaken is er, zoals gezegd, niet op gericht een van de instrumenten die deel uitmaken van het vooronderzoek in te zetten; volgens de heersende mode heet het dat het de belastingrechter niet in de genen zit. Het interne proces is in ieder geval niet op het houden van een comparitie afgestemd, want dat is gericht op het toewerken naar een zitting. Maar dat blijkt lang niet altijd met grote voortvarendheid te gebeuren, want uit één van de evaluaties van de belastingrechtspraak volgt dat er nogal wat tijd verstrijkt ‘tussen het einde van de stukkenwisseling en het onderzoek ter zitting’.¹⁵ Dat behoeft niet altijd aan de rechter en de verwerkingscapaciteit van zijn organisatie te liggen. Zo kan de rechter een pas op de plaats maken en een zaak op verzoek van de partijen aanhouden als zij te kennen geven zelf tot een minnelijke schikking te willen komen. Als dat (nog) niet het geval is, kan de rechter daarop aansturen en een comparitie gelasten, maar die sessie is naar positief recht een betrekkelijk vrijblijvende aangelegenheid. De rechter kan partijen weliswaar laten weten hoe hun proceskansen liggen en zijn voorlopig oordeel kenbaar maken, maar een partij die daaraan voorbij wil gaan en de zaak (soms tegen beter weten in) wil doorzetten, staat dat vrij. De vraag is of de regeling van de comparitie niet zo moet worden gebruikt (dan wel aangepast), dat zij verplichtender – zelfs regel – wordt. Wat dat betreft zou Duitsland ons de weg kunnen wijzen, zo meent Bongaarts.¹⁶ Hij wijst erop dat bij onze oosterburen al bijna twee decennia geleden – met succes – een (soort) voorprocedure in de wet is opgenomen die gelijkenis vertoont met onze comparitie. Op grond van deze regeling is de belastingrechter die daartoe is aangewezen en deel uitmaakt van de kamer die op de zaak ‘zit’, gehouden partijen in een vroeg stadium van de procedure op te roepen en ook daadwerkelijk bij elkaar te brengen, desnoods op afstand via een beeldverbinding. Tijdens die sessie is het zaak dat de rechter, een unus dus, een voorlopig oordeel geeft, als dat tenminste mogelijk is. Dat oordeel is niet vrijblijvend. De procedure is erop gericht om tot een schikking te komen. Is dat niet mogelijk, en dat kan natuurlijk, dan zal de rechter de zaak zo goed mogelijk prepareren en zittingsrijp trachten te maken. Zit er echter wel een snelle oplossing in, dan weet de partij die in de hoofdzaak aan het kortste eind zal trekken dat het griffierecht wordt gehalveerd als het tot een schikking of intrekking van het beroep komt.¹⁷

De vraag kan worden gesteld of een (wettelijke) regeling niet overbodig is, omdat de huidige zittingspraktijk, althans die in eerste aanleg (bij de rechtbank dus), grote verwantschap vertoont met het door Bongaarts bepleite model. De rechter opereert in de meeste zaken immers ‘enkelvoudig’ en een groot geheim is het niet dat hij partijen, als het even kan, tracht te bewegen tot het sluiten van een deal. Dat mag dan weliswaar zo zijn, maar de zaak is dan al wel in de rechterlijke machinerie opgenomen met alle kosten van dien. Bovendien is het zuiverder en transparanter om een reguliere zitting niet te vervuilen, maar te bestemmen waarvoor zij bedoeld is. Bij deze zitting ‘past niet het geven van een voorlopig oordeel. Toch wordt er vaak aan het eind (van de zitting) nog heel even een schikkingspoging gedaan’, aldus Bongaarts.¹⁸ ‘Voorlopige oordelen zijn daarbij moeilijk te vermijden. Lukt dat niet, dan moet dat voorlopige oordeel weer van tafel. Dat schept verwarring en tast de geloofwaardigheid van de rechtspraak aan. Niemand is daar gelukkig mee.’¹⁹ Er is dan ook wel wat voor te zeggen om de procedure die nadrukkelijk is gericht om een geschil in der minne te beslechten, een eigen plaats in het (belasting)procesrecht te geven.

Aan een (door het recht ondersteunde) praktijk die erop is gericht om partijen – in een betrekkelijk vroeg stadium van de procedure, dat wil zeggen tijdens een comparitie – tot een schikking te bewegen, zijn ook andere dan juridische facetten te onderkennen. Uit onderzoek dat in het civiele veld is verricht, volgt dat ongeveer één derde van de (gemachtigden van) partijen na afloop van een comparitie de mening is toegedaan dat de rechter een eigen motief had bij een regeling tussen partijen. Bijna de helft van de gemachtigden denkt dat de rechter het akkoord, huiselijk gezegd, wel prettig vindt, omdat hij dan geen uitspraak behoeft te schrijven en zo en passent achterstanden weg kan werken.²⁰ Deze cijfers zijn toch moeilijk anders dan verontrustend te noemen. Uit datzelfde onderzoek blijkt dat de rechter in bijna de helft van de onderzochte zaken niet met partijen bespreekt wat de voordelen van een schikking (kunnen) zijn. Ook lijkt het erop dat de rechter minder goed zicht heeft op de belangen van partijen, dat wil zeggen waar het hun werkelijk om gaat. Uit observaties van comparities is naar voren gekomen dat de rechter in meer dan de helft van de zaken een voorlopig oordeel geeft, terwijl in een fors percentage van de zaken helemaal niet duidelijk is of partijen daaraan eigenlijk wel behoefte hebben. Een dergelijk oordeel zal niet zelden het vertrekpunt zijn om partijen te bewegen tot elkaar te komen. Een houding van de rechter die erop is gericht om de zaak te schikken, kan partijen het gevoel geven dat zij gedwongen worden tot overeenstemming te komen. Partijen kunnen het idee krijgen dat hun, om zo te zeggen, een compromis door de strot wordt geduwd. Dat een schikking als een dwangschikking wordt ervaren, is onwenselijk te noemen, omdat dat op gespannen voet staat met de vrijheid die partijen hebben om al dan niet een overeenkomst met elkaar te sluiten. Toch kan daar ook anders en genuanceerder tegenaan worden gekeken. Als een compromis voortvloeit uit een voorlopig oordeel van de rechter, kan een partij die daarin is meegegaan dat wellicht als een vorm van dwang ervaren, maar is dat niet inherent aan ieder oordeel van de rechter? Zo bezien is een ‘dwangschikking’ niet dubieus te noemen. Uit het hiervoor genoemde onderzoek blijkt dat vooral de wijze waarop de rechter een schikking beproeft (‘een weinig doordacht proces’²¹) van belang is, en de door partijen ervaren (procedurele) rechtvaardigheid in belangrijke mate beïnvloed. Aanbevolen wordt dat de rechter de voor- en nadelen van verschillende afdoeningswijzen met partijen dient te bespreken en niet moet hameren op de nadelige gevolgen van doorprocederen. Ook is het van belang dat de rechter partijen – zoveel mogelijk voorafgaand aan de zitting – goede informatie verschaft over het beproeven van een schikking.