NTFR 2011/724 - Versperde toegang

In de brief wordt medegedeeld dat het nog te vroeg is de contouren van een nieuw griffierechtenstelsel te schetsen. Wel wordt een tipje van de sluier opgelicht. Uitgangspunt zal zijn dat het systeem van griffierechten kostendekkend zal zijn op systeemniveau en niet op het niveau van de afzonderlijke zaakscategorieën. Dat levert, aldus de bewindslieden, lagere griffierechten op dan is berekend door Bauw, Van Dijk en Tulder. Voorts zullen sommige tarieven, zoals die in het bestuursrecht en in hoger beroep, gematigd zijn ten opzichte van de kostprijs. Dit zijn – laat ik positief zijn – lichtpuntjes te noemen. Een ander lichtpuntje betreft de opmerking van de bewindslieden dat in het kader van het waarborgen van het recht op toegang tot de rechter niet alleen de on- en minvermogenden zullen worden gecompenseerd voor de hogere griffierechten, maar ook de zogenoemde middeninkomens. Het goede nieuws houdt daarmee echter op. De boodschap van invoering van de kostendekkende griffierechten – en daarmee de forse stijging van de griffierechten ten opzichte van de huidige griffierechten – blijft fier overeind. De donkere wolken blijven dus hangen. Slecht nieuws is voorts dat de invoering van het systeem van kostendekkende griffierechten niet zal plaatsvinden op 1 januari 2013, maar reeds op 1 juli 2012. De brief van de bewindslieden bevat verder nog een – voor mij – onbegrijpelijke opmerking die ik de lezer niet wil onthouden. Volgens de bewindslieden zullen hogere griffierechten een impuls geven aan innovatie in de rechtspleging. Wie hiervan chocola kan maken, mag het zeggen.

Het behoeft, dunkt mij, geen betoog dat de wetgever zich met het voorstel van kostendekkende griffierechten op glad (mensenrechten)ijs begeeft. Het – ook in internationale verdragen opgenomen – grondrecht op toegang tot de onafhankelijke rechter wordt met de plannen immers ernstig geweld aangedaan. Het in art. 6 EVRM opgenomen recht op toegang tot de rechter is weliswaar niet absoluut, maar de gestelde beperkingen mogen niet zo ver gaan, aldus het EHRM, dat het recht op toegang tot de rechter in zijn kern wordt aangetast. Dit geldt ook voor de toepassing van het recht van de Europese Unie. Het Hof van Justitie EU heeft in zijn arrest van 22 december 2010, zaak C-279/09 (DEB Deutsche Energiehandels- und Beratungsgesellschaft mbH) geoordeeld dat voor de uitleg van het in art. 47 Handvest van de grondrechten van de Europese Unie neergelegde beginsel van daadwerkelijke rechterlijke bescherming, moet worden aangesloten bij de criteria die door het EHRM zijn toegepast in het kader van art. 6 EVRM. Zonder adequate compenserende maatregelen raakt de toegangsweg naar de onafhankelijke rechter versperd. Velen zullen niet langer in staat zijn het optreden van de uitvoerende macht – zoals de Belastingdienst en de heffende instantie van de gemeenten – te laten controleren door de rechter. Dat raakt niet alleen de belangen van de justitiabelen in een concrete zaak, maar ook de belangen van de samenleving in haar geheel. De rechterlijke ‘stok achter de deur’ zorgt ervoor dat partijen in de samenleving over en weer aan hun verplichtingen voldoen. Bestuursorganen zullen door deze ‘stok’ niet snel naar willekeur handelen. Deze ‘stok achter de deur’ wordt ook wel geduid als de ‘schaduwwerking van het recht’. Niet ondenkbaar is dat een en ander zal gaan schuiven, wanneer de poort naar de rechter voor velen wordt gesloten. Terugkeren naar de situatie, waarin het recht van de sterkste geldt is uiteraard niet gewenst.

De versperring van de weg naar de rechter strookt overigens niet met recente ontwikkelingen op het fiscale wetgevingsterrein die juist voor een verbreding van de toegangsweg naar de rechter hebben gezorgd (het openstellen van bezwaar en beroep tegen ambtshalve verleende verminderingen van inkomstenbelastingaanslagen) of zullen zorgen (het wetsvoorstel inzake, kort gezegd, rechtsbescherming bij controlehandelingen).

Dat in fiscale boetezaken en in zaken, waarin het recht van de Europese Unie aan de orde is, de Wet Kostendekkende griffierechten mogelijk zal moeten wijken voor de uit het internationale recht voortvloeiende waarborg tot daadwerkelijke rechterlijke bescherming, is niet ondenkbaar. In dat verband kan bijvoorbeeld worden gewezen op een arrest van de strafkamer van de Hoge Raad (31 januari 1994, nr. 237-94-V, LJN: AD2036) in een zogenoemde Wet Mulderzaak. Uit dat arrest kan worden opgemaakt dat een zekerheidsstelling van f 800 een ontoelaatbare beperking van het in art. 6 EVRM gegarandeerde recht op toegang tot een onafhankelijke rechterlijke instantie kan vormen. Voorts kan worden gewezen op een Armeense zaak die door het EHRM is beslecht. In die zaak oordeelde het EHRM dat de onmogelijkheid tot vermindering van het griffierecht van 20.000 AMD (€ 31) strijdig is met art. 6 EVRM (EHRM 20 december 2007, nr. 21638/03, FED 2008/20). Bedragen van € 800 tot € 2.200 aan griffierechten – ongeveer het twintigvoudige van de huidige tarieven – lijken dan niet ‘mensenrechtenproof’ te zijn. Ook wanneer de tarieven lager zullen zijn – maar in ieder geval fors hoger dan de huidige tarieven – zal er spanning zijn met het recht op toegang tot de rechter. Dat geldt ook in ‘kale’ belastingzaken. De vraag rijst echter of de rechter in die zaken ‘de spanning’ kan toetsen.

Bij de huidige stand van de rechtspraak van het EHRM (Ferrazzini) vallen belastinggeschillen namelijk niet onder de reikwijdte van art. 6 EVRM. Voorts geldt dat interne situaties die geen enkele aanknoping hebben met het gemeenschapsrecht buiten de werkingssfeer van het EU-recht vallen. Toetsing van wetten in formele zin aan de Grondwet is niet toegestaan en de innerlijke waarde of billijkheid van de wet mag evenmin door de rechter worden beoordeeld. Welk toetsingshandvat heeft de rechter in ‘kale’ belastingzaken dan wel?

Bij de beantwoording van deze vraag kan in de eerste plaats worden gedacht aan art. 1, Eerste Protocol, EVRM.

De ‘gewone’ belastinggeschillen vallen immers binnen het bereik van deze bepaling. Het artikel brengt mee dat elke maatregel die het ongestoorde genot van eigendom aantast, waaronder de heffing van belasting, vergezeld moet gaan van procedurele garanties die de betrokkene een redelijke mogelijkheid bieden tot effectieve betwisting van de rechtmatigheid van die maatregel. Een maatregel die niet aan deze primaire eis voldoet, kan niet worden aangemerkt als ‘lawful’ in de zin van de rechtspraak van het EHRM. De Hoge Raad heeft recent – in de kwestie van de Fierensmarge – geoordeeld dat een wettelijke uitsluiting van iedere vorm van effectief verweer tegen een onrechtmatige aantasting van het eigendomsrecht, zoals art. 26a Wet WOZ, niet door de beugel kan (HR 22 oktober 2010, nr. 08/02324, NTFR 2010/2458). Een jaar eerder besliste de Hoge Raad in het kader van de Kostenwet invordering rijksbelastingen (HR 10 juli 2009, nr. 08/01578, NTFR 2009/1748) dat de categorische uitsluiting van verweer, zoals opgenomen in art. 7, lid 2, van die wet, in strijd is met art. 1 van het Protocol. De (toekomstige) Wet Kostendekkende griffierechten voorziet weliswaar niet in een categorische uitsluiting van effectief verweer, maar het is de vraag of is voldaan aan de eis van een redelijke mogelijkheid tot effectieve betwisting van de belastingaanslag.

In de tweede plaats kan worden gedacht aan de mogelijkheid van (rechtstreekse) toetsing van wetten in formele zin aan algemene ongeschreven rechtsbeginselen. Weliswaar heeft de Hoge Raad de vraag of art. 120 Grondwet de rechter vrijheid laat de wet (in formele zin) te toetsen aan fundamentele rechtsbeginselen tot dusverre ontkennend beantwoord, maar in het zogenoemde Harmonisatiewet-arrest (HR 14 april 1989, nr. 13.822, LJN: AD5725) ligt naar mijn mening de boodschap besloten dat hij – de Hoge Raad – in de toekomst daar mogelijk anders over zou kunnen gaan denken. Wellicht is de toekomst van 1989 thans aangebroken? De rechtsontwikkeling heeft sinds 1989 immers niet stilgestaan. In dit verband kan erop worden gewezen dat de wetgever inmiddels zelf een stap heeft gezet in de richting van een inperking van het toetsingsverbod van art. 120 Grondwet. Op 17 maart 2009 is namelijk in het Staatsblad bekendgemaakt de Wet van 25 februari 2009, houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot invoering van de bevoegdheid tot toetsing van wetten aan een aantal bepalingen van de Grondwet door de rechter. Voorts heeft in de periode van 1989 tot heden de toetsing van wetgeving in formele zin door de rechter aan een ieder verbindende bepalingen van verdragen – waarin onder meer fundamentele rechtsbeginselen zijn opgenomen – een grote vlucht genomen. Veelvuldig wordt die wetgeving getoetst aan de zogenoemde verdragsvrijheden van het Unierecht, aan de in de verdragen opgenomen non-discriminatiebepalingen en aan het in art. 1, Eerste Protocol, EVRM vervatte eigendomsrecht. In het kader van het recht van de Europese Unie worden wetten in formele zin zelfs getoetst aan de ongeschreven communautaire rechtsbeginselen, zoals het communautaire rechtszekerheidsbeginsel en het communautaire vertrouwensbeginsel.

Gelet op deze ontwikkeling, is de stap naar rechtstreekse toetsing van wetten in formele zin aan – ook in geschreven regels opgenomen – algemene rechtsbeginselen minder groot dan hij op het eerste gezicht lijkt.