NTFR 2012/1473 - EU-staatssteunhervorming: focus op fiscale steun

Als bekend speelt de Commissie een belangrijke rol bij de handhaving van de Europese steunregels. Enerzijds door preventief toezicht (het goedkeuren van maatregelen voordat ze worden ingevoerd), en anderzijds door het opsporen en aanpakken van gevallen waarin verboden steun is toegekend. Onder bepaalde omstandigheden kan zij zelfs overgaan tot de terugvordering van steun van individuele ondernemingen.

Op papier is het handhavingssysteem sluitend. Echter, in de praktijk gaat het met verschillende moeilijkheden gepaard. Niet alle lidstaten nemen het even nauw met de steunregels. Het niet (tijdig) aanmelden van steun is bij sommige lidstaten bijvoorbeeld aan de orde van de dag. De economische crisis heeft deze situatie er niet bepaald beter op gemaakt. Nu is het voor de Commissie onbegonnen werk om alle maatregelen van alle 27 lidstaten steeds actief op steun te controleren, want daarvoor heeft zij de mankracht eenvoudigweg niet. Gevolg is dat het handhavingssysteem niet waterdicht is; de ‘pakkans’ kan in sommige gevallen zelfs behoorlijk laag zijn.

Met de plannen in de Mededeling, wil de Commissie hier verandering in brengen. Kern is een ‘geïntegreerde strategie’² die de Commissie meer ruimte moet verschaffen bij handhaving, en tegelijkertijd meer verantwoordelijkheid neerlegt bij de lidstaten. Op dit moment is het moeilijk voor de Commissie om prioriteiten te stellen wat de soorten steun betreft waar zij werk van wil maken. Onder de huidige procedureverordening geldt bijvoorbeeld de verplichting voor de Commissie om alle informatie die zij ontvangt onverwijld te onderzoeken.³ Het resultaat is een gebrek aan focus, dat de Commissie blijkens de Mededeling een doorn in het oog is. Hier kan ik mij wel wat bij voorstellen.

De Commissie stelt nu dus voor dat, bij het handhaven van de steunregels, voortaan de nadruk zou moeten liggen op zaken met een ‘aanzienlijke impact’ op de interne markt. Hier zal ik in onderdeel 4 nog op terugkomen.

De focus op bepaalde vormen van steun zou niet moeten betekenen dat alle andere steunsoorten voortaan vrijuit gaan. De lidstaten zouden meer eigen verantwoordelijkheid moeten nemen, aldus de Commissie, bijvoorbeeld bij de vormgeving en tenuitvoerlegging van steunmaatregelen:

‘De Commissie verwacht dan ook een betere medewerking van de lidstaat wat betreft de kwaliteit en de snelheid waarmee informatie worden ingediend en bij de uitwerking van de aanmelding. Ook moeten er doeltreffende nationale systemen (waaronder particuliere handhaving) worden opgezet die garanderen dat staatssteunmaatregelen die van de verplichting tot voorafgaande aanmelding zijn vrijgesteld, aan het EU-recht voldoen.⁴

Op zich legt de Commissie hier de vinger op de zere plek. Als lidstaten geen verboden steun meer verstrekken, dan is het hele probleem snel genoeg de wereld uit. Maar waar de Commissie haar ‘verwachting’ dat de lidstaten ook echt gaan meewerken op baseert, blijft in het midden. Mocht de Commissie eigenlijk bedoeld hebben dat zijn ‘vindt’ dat de lidstaten betere mee zouden moeten werken, dan vrees ik dat dit nog wel eens een ijdele hoop zou kunnen zijn.

Onder de huidige plannen wil de Commissie de lidstaten primair door inzet van betere beleid, meer guidance en duidelijkere

s op het rechte pand krijgen. De gedachte lijkt te zijn dat als het beleidsmatigkader maar op orde is, de lidstaten vanzelf mee gaan werken. Dit lijkt mij nogal optimistisch.

Een meer voor de hand liggende manier om lidstaten scherp te krijgen, zou naar mijn mening zijn om ze te laten meedelen in de nadelige effecten van verboden steun: de kosten die samenhangen met terugvorderen. Momenteel wordt steun van ondernemingen teruggevorderd zonder dat de lidstaat hieraan hoeft (of zelfs mag!) meebetalen. Het risico van verboden steun ligt hiermee volledig bij ondernemingen. Dit is wat mij betreft niet terecht, en het lijkt mij zinnig om ook dit punt in het kader van de voorliggende hervorming te herevalueren.

Overigens geldt voor een aantal punten uit de Mededeling dat de Commissie ze niet zelfstandig zal kunnen verwezenlijken. Soms is er steun nodig van andere Europese instellingen. Het is dus niet voor niets dat de Commissie haar Mededeling afsluit met een oproep tot een ‘open dialoog’, waar lidstaten en andere ‘stakeholders’ (o.a. het Europees Parlement) bij betrokken moeten worden. Deze dialoog is mede bedoeld om draagvlak te ontwikkelen voor de hervorming. Met andere woorden: lobbyen heeft nog zin!

Het thema ‘staatssteun’ is hier ten lande geen alledaagse kost. Het aantal gevallen waarin Nederlandse belastingmaatregelen strijdig bleken met de steunregels, is beperkt gebleven. Als Nederlandse ondernemingen het fenomeen ‘fiscale staatssteun’ beschouwen als iets wat hen niet raakt, dan is dat dus niet vreemd en jammer genoeg ook niet helemaal terecht.

• Ten eerste biedt het feit dat de Nederlandse regels in het verleden niet vaker aanleiding gaven tot een Commissie-onderzoek, geen garanties voor de toekomst. Lang niet alle Nederlandse maatregelen zijn aangemeld of goedgekeurd, en ondertussen wordt in de fiscale literatuur met enig regelmaat betoogd dat deze of gene regeling verboden steun zou kunnen zijn. Kennelijk is de Nederlandse regelgeving niet op alle fronten bullet proof.

• Ten tweede speelt de vraag naar individuele afspraken (tax rulings). Hoewel het sluiten van een ruling op zich geen probleem hoeft te zijn, kunnen sommige toezeggingen van de Belastingdienst vanuit steunoptiek problematisch zijn.

• Ten derde zijn Nederlandse ondernemingen vaak ook in het buitenland actief. Dit betekent dat zij ook te maken kunnen krijgen met steunmaatregelen vanuit andere lidstaten, die het wellicht minder nauw nemen met de regels dan Nederland.

Los van de vraag of een bepaalde regel geen steun is, is het loutere feit dat een onderzoek is gestart, soms al een probleem. Gedurende het onderzoek verkeren ondernemingen en (potentiële) investeerders soms lange tijd in onzekerheid over hun fiscale positie. De angst dat een bepaald regime verboden steun zou behelzen, zou dan een reden kunnen zijn om niet in de desbetreffende lidstaat te investeren. Voor het vestigingsklimaat van dat land is dit in elk geval weinig bevorderlijk.

Uit de tekst van de Mededeling blijkt dat er een verband is tussen de steunhervorming en de bredere economische ontwikkelingen in de EU. De Commissie geeft in de Mededeling aan dat zij, via de steunregels, een bijdrage wil leveren aan de Europa 2020-strategie van ‘slimme, duurzame en inclusieve’ economische groei. Zij schrijft:

‘[Een robuuster staatssteuntoezicht) kan ook de kwaliteit van de overheidsfinanciën helpen te verbeteren. Binnen een kader met een scherpere focus kunnen lidstaten beter bijdragen aan zowel de tenuitvoerlegging van de Europa 2020-strategie voor duurzame groei als de begrotingsconsolidatie.’⁵

Door de steunregels op de juiste manier te gebruiken, zo luidt de gedachte, is het mogelijk om:

1. wenselijk geachte vormen van economische activiteit door middel van toegestane ‘goede steun te promoten;

2. andere vormen van steun – die de markt verstoren en dus per definitie schadelijk zijn – tegen te gaan; en

3. de steunregels in te zetten in het kader van de strijd tegen de Europese begrotingstekorten.

Vooral het laatste punt intrigeert. Wat bedoelt de Commissie hier eigenlijk? Gaat zij zelf op zoek naar verboden steunmaatregelen, in de hoop dat zij de Griekenlanden en Spanjes van deze wereld kan dwingen om wat extra geld van de plaatselijke middenstand terug te vorderen? Geeft zij lidstaten het steunargument (‘sorry, dit voordeeltje mag niet meer van Brussel’) als politiek argument bij het doorvoeren van bezuinigingen?

Ik wil de Commissie geen woorden in de mond leggen, en houd me dus voor alternatieve interpretaties aanbevolen. Beide opties zijn voor mij weinig aantrekkelijk, want wat is erger: de Commissie die naar eigen inzicht gaat ‘helpen’ met het dichten van begrotingstekorten, of lidstaten die alle pijnlijke beslissingen linea recta op de EU afschuiven en zo het draagvlak voor de Unie ondermijnen?

De staatssteunregels bieden goed gereedschap tegen concurrentieverstorende steun. Maar ze zijn geen wondermiddel in de strijd tegen oplopende staatsschulden. Het is belangrijk dat dit punt zo snel mogelijk wordt verduidelijkt.

Eén van de speerpunten van de hervorming is het aanbrengen van meer focus ten aanzien van de handhaving door de Commissie. De nadruk moet voortaan komen te liggen op zaken met een ‘aanzienlijke impact’ op de markt. De Commissie constateert dat:

‘De ontwikkeling in de richting van doelmatigere bestedingen mag niet verworden tot detailcontrole van alle publieke uitgaven, maar moet leiden tot het stellen van prioriteiten en tot een diepergaand onderzoek van steun met een aanzienlijke impact op de eengemaakte markt, zoals maatregelen waarbij het gaat om aanzienlijke en potentieel verstorende steun (daaronder begrepen fiscale steun).⁶

Het bovenstaande van de roept twee vragen op.

Ten eerste, wanneer is er sprake van een ‘aanzienlijke impact’ op de markt? Het steunbedrag in absolute zin zal ongetwijfeld meespelen. Is dit ook het geval voor steun in relatieve zin, bijvoorbeeld ten opzichte van de budgetten en bedragen die gangbaar zijn binnen een bepaalde sector? Ik zou me zelfs kunnen voorstellen dat de positie van de ontvanger meeweegt: steun aan een onderneming die op de rand van het faillissement balanceert (en die anders ten onder was gegaan) heeft vermoedelijk meer impact op de markt dan steun aan een onderneming die het toch al goed doet. Met zo veel verschillende factoren wordt het begrip ‘aanzienlijke impact’ op gegeven moment toch betrekkelijk subjectief. Dit hoeft op zich niet erg te zijn, maar als het niet de bedoeling is om de Commissie een carte blanche te geven om naar eigen goeddunken te handelen, stel ik voor dat hier betere afspraken over komen.

Daarnaast speelt de verwijzing naar ‘fiscale steun’. De tekst van de Mededeling lijkt in dit verband voor tweeërlei uitleg vatbaar.

De eerste interpretatie ligt wat mij betreft het meest voor de hand. Er is ten slotte geen fundamenteel verschil tussen fiscale steun en steun verleend door subsidies, onzakelijke bevoordeling van ondernemingen, enz.

Toch zou ik de tweede lezing niet bij voorbaat willen uitsluiten. Deze komt erop neer dat fiscale maatregelen per definitie een aanzienlijk impact hebben op de markt en dus altijd in de schijnwerpers zouden moeten staan. Doordat belastingmaatregelen doorgaans op grote groepen belastingplichtigen van toepassing zijn kunnen relatief lage individuele steunbedragen toch een significant effect hebben op de overheidsfinanciën. Wellicht is de gedachte dus dat fiscale steun om deze reden altijd een ‘aanzienlijke invloed’ heeft. Dit veronderstelt overigens wel dat impact op de staatskas op één lijn te stellen valt met impact op de markt. Nu de Commissie het bevorderen van begrotingsdiscipline als één van de doelen van het nieuwe steunbeleid zit, is dit zeker niet onmogelijk.