NTFR 2012/1734 - Europees IBR: (Onder)belichte governance
NTFR 2012/1734 - Europees IBR: (Onder)belichte governance
‘De belastingstelsels in de EU maken het bestaande rechtskader er niet eenvoudiger op’. …‘Dubbele belasting in een grensoverschrijdende context als gevolg van een inconsistente wisselwerking tussen verschillende nationale belastingsstelsels vormt een grote belemmering en een echte uitdaging voor de interne markt’.…‘In het geval van vennootschappen overschreed gemiddeld meer dan 20% van de gemelde gevallen de drempel van 1 miljoen euro, in het geval van particulieren meer dan 35% de drempel van 100.000 euro’. …‘In de praktijk is het echter zo dat belastingplichtigen, als zij de keuze hebben, dubbele belasting vermijden door hun gedrag aan te passen aan de feitelijke omstandigheden’. …‘Dit onrechtstreekse effect is bovendien nog moeilijker te meten. Desalniettemin kunnen volgens ramingen in een recente publicatie de bilaterale beleggingsstromen tussen verdragslanden na de sluiting van een dubbelbelastingverdrag (DBV) tot en met 50% toenemen. DBV’s worden ook in verband gebracht met een stijging van de aandelenkoersen en lijken ook een rol te spelen bij het verlagen van de kosten van aandelenkapitaal in de verdragslanden met circa 0,24% per jaar’.
‘De Commissie maakt zich ook zorgen over dubbele niet-heffing’.
Aldus de Mededeling van de Europese Commissie ‘Double Taxation in the Single Market’ van 11 november 2011.1.Voorkoming van dubbele belasting en dubbele niet-belasting staat nu dus eindelijk op de agenda van de Europese Unie, en wel als topproriteit. En daarmee komt een wens in vervulling die ik in mijn op 20 november 2001 gehouden oratie ‘Een Eigen Koers Gedachten over de verhouding tussen Europees en internationaal belastingrecht’2 heb geuit: er wordt gewerkt aan het ontwikkelen van Europees internationaal belastingrecht.3
De Commissie werkt zowel aan aanpassing van bestaande instrumenten ter voorkoming van dubbele belasting als aan nieuw instrumentarium.
De ambitie om dubbele belasting en dubbele niet-belasting binnen de Europese Unie te voorkomen (vooralsnog) is groot. De Europese Commissie heeft een beleidsplan ontwikkeld, maar de daarin vastgelegde stappen zijn mijns inziens nog niet afdoende om de ambitie waar te maken. Tot nog toe wordt namelijk in de uitwerking mijns inziens te weinig aandacht besteed aan het in kaart brengen van de juridische grondslagen die als toetssteen zullen dienen bij de ontwikkeling van een bepaald instrumentarium.
Voorstellen ter oplossing van het probleem
Gezien de beperkte omvang van deze Opinie beperk ik mij hieronder tot een overzicht van de initiatieven die de dubbele heffing waar het bedrijfsleven mee geconfronteerd wordt.
Het probleem van de dubbele (niet-)belasting zal deels worden weggenomen bij aanvaarding van de voorstellen die de Europese Commissie heeft gedaan voor:
een gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting;
herschikking van de rente- en royaltyrichtlijn.
Daarnaast wil de Europese Commissie blijkens de Mededeling en blijkens een in oktober 2011 gepubliceerde ‘Roadmap’ inzake het wegnemen van het dubbele belastingprobleem de volgende initiatieven nemen:
1. Vervolledigen van het netwerk van dubbelbelastingverdragen;
2. Met de lidstaten en deskundigen onderzoeken op welke wijze driehoekssituaties kunnen worden aangepakt en welke behandeling entiteiten en belastingen die niet onder een belastingverdrag vallen binnen de Europese Unie moeten krijgen;
3. Nagaan in hoeverre het mogelijk is om in de Europese Unie tot een gemeenschappelijk begrip te komen van een aantal concepten in belastingverdragen die van toepassing zijn tussen de lidstaten, bijvoorbeeld van royalty’s, inkomen uit onderneming, dividenden, vaste inrichtingen, fiscale woonplaats en grensarbeiders, waarbij rekening gehouden zal worden met identieke of soortgelijke concepten in EU-wetgeving;
4. Een forum of adviserend panel oprichten dat lidstaten behulpzaam moet zijn bij het voorkomen en oplossen van geschillen tussen lidstaten door middel van een al dan niet bindend advies. Mogelijk zal een gedragscode worden opgesteld;
5. Verbeteringen aanbrengen in de methoden van alternatieve geschillenbeslechting neergelegd in de belastingverdragen die onderling tussen de lidstaten zijn gesloten (onderling overleg en arbitrage) in de vorm van een richtlijn, een verordening of soft law;
6. De reikwijdte van het Arbitrageverdrag – tot nog toe beperkt tot transfer pricing-geschillen – verbreden tot alle vormen van geschillen tussen de lidstaten over interpretatie of toepassing van belastingverdragen tussen lidstaten gesloten, hetzij door aanpassing van het Arbitrageverdrag, dan wel door vervanging van het Verdrag door een richtlijn;
7. Soft law (bijvoorbeeld een Europees Model voor een belastingverdrag) of een richtlijn ontwikkelen waardoor dubbele belasting binnen de Europese Unie volledig wordt voorkomen, hetzij door heffingsrechten exclusief toe te wijzen aan de woonstaat of de bronstaat, dan wel door verdelingsregels waarbij dubbele belasting wordt voorkomen door middel van verrekening;
8. Wat dubbele niet-belasting betreft een raadplegingsprocedure opzetten om feitenmateriaal te verzamelen om zo de volledige omvang van het fenomeen te kunnen vaststellen.
De Europese Unie streeft derhalve niet naar een multilateraal, Europees belastingverdrag dat alleen of mede externe werking zou kunnen hebben. En anders dan in de Company Taxation Communication van 23 oktober 20014 wordt niet langer expliciet uitgesproken dat de totstandbrenging van een EU-versie van het OECD-Model de meest aantrekkelijke optie is om de problematiek van dubbele belastingheffing op te lossen.
Ook wordt niet langer gerefereerd aan een betere coördinatie van de belastingpolitiek ten opzichte van derde landen.
In de Roadmap5 beschrijft de Europese Commissie dat zij een ‘Impact Assessment’ zullen maken waarin wordt aangegeven wat het nut van en de kosten verbonden aan elk van deze opties is. In de Impact Assessment wordt voor elk van de opties aangegeven:
of acceptatie zal leiden tot een significante simplificatie en verlaging van de administratieve lasten;
wat de gevolgen zijn voor de verhoudingen met andere landen;
op welke wijze implementatie zal kunnen plaatsvinden; alsmede
of er belemmeringen zullen zijn voor bepaalde lidstaten om de optie te implementeren.
Een derde partij is gevraagd:
de effecten van de belemmeringen veroorzaakt door dubbele belasting te meten;
de economische effecten van het wegnemen van de dubbele belasting in kaart te brengen, alsmede
de invloed die de opties tot respectievelijk verbetering van de bestaande alternatieve geschillenprocedures, aanpassing van het Arbitrageverdrag respectievelijk exclusieve allocatie van de hefingsbevoegdheid of verdeling van de heffingsrechten zullen hebben op de individuele lidstaten te analyseren.
Als alles volgens plan verloopt zal dit rapport nog dit jaar gereed zijn.
In de Roadmap wordt niet aangegeven wanneer de Impact Assessment klaar zal zijn.
De Europese Commissie zal volgens de Roadmap voor de Impact Assessment gebruik maken van:
het in 2001 door de staf van de Europese Commissie geschreven working paper ‘Company taxation in the Internal Market’6;
informatie verkregen uit een publieke consultatie over:
Het is begrijpelijk dat de Europese Commissie eerst de economische aspecten verbonden aan de diverse opties in kaart wil brengen. Maar het zal niet gemakkelijk zijn om een adequaat antwoord op de door de Europese Commissie gestelde vragen te formuleren, gegeven het feit dat de Europese Commissie nog geen duidelijke keuzes heeft gemaakt over de rechtsregels die het probleem van de dubbele (niet-)belasting zullen wegnemen. Hoe moet bijvoorbeeld – bij ontbreken van een antwoord op de vraag welke inkomensvormen in toekomstige Europese regelgeving zullen worden toegewezen aan de bronstaat en welke aan de woonstaat – worden gemeten wat de economische gevolgen zijn van het wegnemen van de dubbele belasting? En hoe kan het effect worden gemeten van uitbreiding van de reikwijdte van het Arbitrageverdrag tot alle vormen van conflicten over interpretatie van belastingverdragen als niet bekend is hoeveel conflicten er zullen zijn die tot arbitrage zullen leiden, en ook niet of de huidige situatie van interpretatieconflicten betreffende bilaterale verdragen gemeten moet worden of de voorgenomen situatie waarbij door middel van soft law of een richtlijn harmonisatie is bewerkstelligd.
Voorts is het in de Roadmap ontwikkelde beleidsplan naar mijn mening nog niet zodanig uitgewerkt dat voldoende informatie wordt verzameld en keuzes worden gemaakt om elk van de bovengenoemde opties uit te voeren. Vervolgonderzoek zal nodig zijn – en wordt wellicht ook beoogd: de beleidslijn die hierboven is aangegeven is immers gebaseerd op versie No. 2 van de Roadmap – zodra duidelijk is dat het de moeite waard is een of meer van de opties uit te oefenen.
In een dergelijke vervolgonderzoek zouden mijns inziens de volgende vragen beantwoord moeten worden:
Hoe wil de Europese Commissie bewerkstelligen dat op een redelijke termijn alle lidstaten hun onderling gesloten verdragen aanpassen aan het EU-Model als van dat instrument gebruik wordt gemaakt?
Op basis waarvan zullen keuzes worden gemaakt voor vorm en inhoud van het EU-Modelbelastingverdrag dan wel een dubbele (niet-)belastingrichtlijn. Zal worden aangesloten bij het OESO-Modelverdrag of is voor de Europese situatie een eigen koers gewenst en zo ja, waarom?
Is het wenselijk dat er een eigen EU-Commentaar wordt opgesteld of zal worden aangesloten bij het OESO-Commentaar?
Is een richtlijn haalbaar in een Europese Unie waarin het nationaal recht nauwelijks is geharmoniseerd en bilaterale belastingverdragen diverse op de specifieke situatie van de verdragspartijen toegespitste bepalingen kennen?
Op welke beginselen zal een keuze voor toewijzing van heffingsrechten aan bronstaat of woonstaat stoelen?
Als bekend is wat de omvang van het probleem van de dubbele niet-belasting is, op basis van welke toetsstenen wordt dan beoordeeld of en zo ja welke antiontgaansbepalingen in de soft law of richtlijn zullen worden opgenomen?
Al met al geen eenvoudige materie. Maar waar een wil is, is een weg. Er gloeit licht aan de horizon van het Europese internationaal belastingrecht.