NTFR 2012/1980 - Een toptarief inkomstenbelasting van 60% kan best!

De ‘eenmalige crisisheffing’ uit het Lenteakkoord¹ houdt in dat loon als eindheffingsbestanddeel wordt belast naar een tarief van 16%, voor zover dat loon in het voorafgaande kalenderjaar meer bedroeg dan € 150.000 (het nieuwe art. 32bd Wet LB 1964). Effectief betekent dit een toptarief van 68% over loon dat hoger is dan het genoemde bedrag. Zowel in het Lenteakkoord als in de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel ‘Uitwerking fiscale maatregelen Begrotingsakkoord 2012’ (33 287) is het eenmalige karakter van de heffing benadrukt; slechts het loon over het jaar 2012 wordt getroffen.²

Dat hebben we eerder gehoord. Om een voorbeeld te noemen van bijna een eeuw geleden: in 1916 aanvaardde het parlement twee verdedigingsbelastingen, met het oog op de defensiekosten die het neutrale Nederland moest maken in verband met de Eerste Wereldoorlog. De verdedigingsbelasting I werkte als een verhoging van de vermogensbelasting, terwijl de verdedigingsbelasting II hetzelfde deed voor de inkomstenbelasting. De beoogde duur van beide heffingen was drie jaren. En na die drie jaren bleek ook inderdaad de oorlog afgelopen. In werkelijkheid is de verdedigingsbelasting II afgeschaft per 1 januari 1930 terwijl de verdedigingsbelasting I pas per 1 mei 1941 feitelijk kwam te vervallen. Zoals bekend was het toen opnieuw oorlog, maar was verdediging op dat moment niet meer aan de orde.

Los van de gekozen heffingstechniek werkt de ‘eenmalige crisisheffing’ als een verhoging van het toptarief inkomstenbelasting, zij het dan alleen voor loon. Verschillende politieke partijen hebben inmiddels in hun verkiezingsprogramma’s opgenomen: een toptarief inkomstenbelasting van 60% (of meer) voor inkomens boven de € 150.000. Het ‘eenmalige’ staat dus meteen al ter discussie. Is dat erg?

Om te beginnen de vraag van de reikwijdte. De regeling zoals die geldt sinds de aanvaarding van de Wet uitwerking fiscale maatregelen begrotingsakkoord 2013 raakt slechts het loon. Nu is wel te verwachten dat in box 1, op het inkomensniveau boven de € 150.000, voornamelijk nog werknemers worden aangetroffen. Een ondernemer die zo veel verdient, heeft doorgaans wel zijn toevlucht gezocht tot de bv-vorm, en als directeur-grootaandeelhouder zal hem niet zo snel een gebruikelijk loon van meer dan € 150.000 worden toegerekend. Maar de cijfers die het kabinet op verschillende plaatsen heeft verstrekt, doen vermoeden dat dat nog meevalt. De eindheffing levert € 500 miljoen op; een alternatieve vormgeving als toptarief inkomstenbelasting van 68% zou € 640 miljoen opleveren.³ Het verschil (€ 140 miljoen dus⁴) zit in niet-looninkomen (pensioen en winst). Gegeven de doelstelling van de crisisheffing: ‘ook hogere inkomens zullen in deze tijd een extra bijdrage moeten leveren aan het oplossen van de begrotingsproblematiek’⁵, had het voor de hand gelegen om meteen voor een bredere benadering te kiezen. Het was meer passend geweest om het toptarief inkomstenbelasting vanaf € 150.000 te verhogen. Het had ook zeker in de rede gelegen om naar de tariefstelling in box 2 te kijken. Daar wordt inkomen dat toch primair arbeidsinkomen is, belast tegen slechts 25%. Het tarief van box 3 laat ik er voor het moment maar buiten.

Voor de gekozen heffingstechniek heeft het kabinet – vermoedelijk namens de partijen die betrokken waren bij het Lenteakkoord – wel een motief aangevoerd:

‘Wetstechnisch gezien maakt het niet veel uit of voor een periode van een jaar een pseudo-eindheffing voor hoog loon dan wel een extra schijf in de loon- en inkomstenbelasting wordt ingevoerd. Vanwege de te verwachten effecten voor het vestigingsklimaat in Nederland is echter bewust niet voor de invoering van een extra schijf in de loon- en inkomstenbelasting gekozen. Het toptarief in de loon- en inkomstenbelasting is een van de elementen die in nagenoeg alle, aan een bepaalde peildatum gekoppelde, vergelijkingsoverzichten wordt opgenomen. Hoewel uiteraard met meerdere elementen rekening wordt gehouden, is het hiervoor genoemde toptarief een van de elementen die in ieder geval van belang zijn bij de eerste schifting. Dat dit effect bij een tijdelijke maatregel slechts tijdelijk optreedt, betekent niet dat het daarmee niet (weliswaar tijdelijk) van belang is voor het vestigingsklimaat in Nederland’.⁶

Dit is een kwestie van marketing van het Nederlandse vestigingsklimaat en dus wel een punt van overweging. Het Nederlandse toptarief inkomstenbelasting van 52% is, in de West-Europese context, vrij hoog en het vangt bovendien aan op een laag inkomensniveau. Het risico dat Nederland in de factsheets opeens minder aantrekkelijk oogt is wel aanwezig. Maar er is veel dat die zorg kan relativeren.

Een toptarief inkomstenbelasting van 60% te beginnen bij een inkomen van € 150.000 raakt maar een fractie van degenen die onder het huidige toptarief van 52% vallen. Die laatste groep omvat grofweg 10% van de belastingplichtigen voor de loon- en inkomstenbelasting. De groep met een inkomen boven € 150.000 zal niet veel meer dan 1% van het totaal omvatten.

Voor de internationaal mobiele werknemers is er voorts de 30%-regeling die, indien nodig, weer in de richting van 35% kan worden aangepast. Dat neemt veel van de zorgen rond het vestigingsklimaat weg.

En ten slotte is er de relativering dat de Nederlandse toptarieven meer blaffen dan bijten. Bij een relatief hoog toptarief inkomstenbelasting realiseren wij slechts een heel gemiddeld ogende belastingdruk op de hoogste inkomens. De verklaring zal zijn dat we in Nederland slechts een verhoudingsgewijs klein deel van het inkomen belasten; veel gaat onbelast richting pensioenfondsen en rente op hypotheken voor de eigen woning. Al met al loopt het vestigingsklimaat niet meteen groot gevaar bij een toptarief inkomstenbelasting van 60%.

Daarmee is nog niet gezegd dat zo’n tarief een goed idee is. Een hoger toptarief zou recht ingaan tegen het fiscale beleid van geringere tariefprogressie, dat niet alleen in Nederland maar in vrijwel het hele OESO-gebied al jaren is gevolgd. Enkele jaren geleden dachten we nog op weg te zijn naar een vlaktaks, en opeens zou het precies de andere kant op gaan. Nu was die vlaktaks misschien ook te veel een slogan geworden. Uit becijferingen van het Centraal Planbureau blijkt telkens weer dat een proportioneel tarief inkomstenbelasting altijd de belastingdruk verlicht bij hoge inkomens en verzwaart bij lage inkomens. Dat levert wat voordeel op in termen van werkgelegenheid en welvaart. Opmerkelijk is dat dat voordeel niet zozeer komt van de lagere lastendruk op hoge inkomens, maar van de forse koopkrachtverliezen voor inactieven.⁷ Zouden die in de politieke besluitvorming worden ‘gerepareerd’, dan is het economische argument voor een vlaktaks vrijwel verdwenen.

De bestaande tariefstructuur werkt nu eenmaal per saldo progressief, zelfs al gebruiken hogere inkomens meer aftrekposten dan lagere. Dat brengt ons op het traditionele argument voor een hoog toptarief: inkomensherverdeling. Een verhoging van het toptarief zou vanuit die optiek een begrijpelijke respons zijn op een toenemende inkomensongelijkheid. In feite is de inkomensverdeling in Nederland opmerkelijk stabiel over de afgelopen decennia. Waar in veel landen (met de Verenigde Staten voorop) het inkomensaandeel (voor belastingen) van de top 1% aanzienlijk is gegroeid, is er in Nederland niets opmerkelijks gebeurd op dat vlak. ⁸ Een toptarief inkomstenbelasting van 60% is wat dat betreft geen correctie van recente scheefgroei, maar ouderwetse inkomensnivellering.

Een hoger toptarief voor de hoogste inkomens moet dus inderdaad worden gezien als een crisismaatregel, zij het dat die crisis niet in een of twee jaar voorbij zal zijn. Er is al een lichte trend waargenomen in de EU: toptarieven in de inkomstenbelasting gaan, voor het eerst in jaren, weer omhoog.⁹

Onmiskenbaar heeft zo’n tariefverhoging enigszins een symbolisch karakter. Amerikaans onderzoek suggereert dat de reactie van belastingplichtigen met hoge inkomens op veranderingen in het toptarief voornamelijk ligt in de sfeer van het fiscale gedrag. Een hoger toptarief inkomstenbelasting betekent meer gebruik van fiscale faciliteiten. De verstorende werking, bijvoorbeeld op het arbeidsaanbod, zal dus gering zijn. Maar de extra belastingopbrengst van een hoger toptarief kan ook niet erg groot zijn.¹⁰

Met betrekking tot de opbrengst moeten dan ook geen hoge verwachtingen worden gewekt. Aan de meer populistische zijde van het politieke spectrum wordt wellicht wat gedagdroomd over belastingen die ‘alles’ in orde gaan brengen. In de woorden van de Engelstalige website www.robinhoodtax.org (in dit geval over een Financial Transactions Tax):

‘This is a tax on Wall Street, which created the greatest economic crisis in our nation, and globally, since the Great Depression. The same people who have returned to record profits and bonuses while ordinary Americans, the 99%, continue to pay the price of their crisis. So it’s time for justice for ordinary families and businesses (...) It won’t affect ordinary members of the public, their bank accounts or their savings. It’s fair, it’s timely, and it’s possible. It’s not a tax on the people, but a tax for the people.’

Ook het opleggen van hoge belastingen aan kleine groepen hoge inkomens kan door zulke sentimenten worden gedreven. In werkelijkheid zou een toptarief van 60% vanaf € 150.000 niet veel meer dan € 300 miljoen opbrengen. Dat is een niet te verwaarlozen bedrag, maar evenmin gaat daarmee de crisis worden opgelost.

Nu zou een hoger toptarief in Nederland, althans voor werknemers, wellicht wat minder gemakkelijk te ontwijken zijn door extra gebruik van fiscale faciliteiten. Die zijn eenvoudig niet in zo ruime mate beschikbaar als in de Verenigde Staten. Toch zou het overweging verdienen om naar grondslagverbredingen te zoeken die de gemiddelde belastingdruk op de hoogste inkomens verhogen langs andere weg dan een verhoging van het toptarief inkomstenbelasting – en die trouwens ook een verhoging van dat tarief effectiever zouden maken.¹¹

Een verhoging van de belastingdruk op de eigen woning is een logische kandidaat. De in het Lenteakkoord overeengekomen beperking van de hypotheekrenteaftrek lijkt mij meer het interessante begin dan het evenwichtige eindresultaat van serieuze politieke besluitvorming. In de herfst zal naar verwachting de Commissie-Van Dijkhuizen rapporteren over vereenvoudiging van inkomstenbelasting en toeslagen/heffingskortingen, dus het speelveld staat nog lang niet vast.

En als de keuze toch valt op een verhoging van het toptarief, is een verhoging van het tarief in box 2, bijvoorbeeld in de vorm van een progressieve tariefstelling met een toptarief van 40%, een onmisbaar complement. Er is natuurlijk wel een duidelijke relatie met de in het Belastingplan 2012 aangekondigde ‘winstbox’. Die zal in de eerste plaats de zeer lage inkomstenbelastingdruk op kleine ondernemers meer in lijn moeten brengen met die op werknemers. Maar een doorwerking op de keuze ‘eenmanszaak of bv?’ zal wel onvermijdelijk zijn, zeker als die winstbox een proportioneel tarief zou krijgen. Hoe dan ook, verhoging van het toptarief inkomstenbelasting vergt een meer doordachte aanpak dan ten grondslag ligt aan de eindheffing van het Lenteakkoord.

Alles bijeen genomen: de argumenten voor verhoging van het toptarief inkomstenbelasting zijn niet sterk. Dat geldt eveneens voor de argumenten tegen verhoging. In het kader van het crisisbeleid, waarin tal van verworven rechten niet meer zo zeker lijken, is een 60%-tarief, mits gericht op de groep hoogste inkomens, een begrijpelijke maatregel. Het risico is wel dat die maatregel nogal symbolisch uitpakt. In dat verband verdient een grondiger beperking van de hypotheekrenteaftrek aandacht en zou zeker ook het tarief van box 2 opwaarts moeten worden aangepast.