NTFR 2012/2745 - Pleidooi voor prejudiciële procedure in belastingzaken

Enkelvoudige⁸ en meervoudige kamers van de rechtbanken en hoven kunnen sinds 1 juli 2012 – op verzoek van partijen of ambtshalve – prejudiciële vragen stellen aan de civiele kamer van de Hoge Raad. Daartoe zijn art. 392 tot en met 394 toegevoegd aan het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv). Een prejudiciële vraag is een rechtsvraag van een rechter aan de Hoge Raad over de uitleg van een rechtsregel. Voor kwesties van feitelijke aard, zoals de strafmaat (vermindering boete bij overschrijding redelijke termijn) en het voor de proceskostenvergoeding te hanteren uurtarief voor deskundigen,⁹ is een prejudiciële procedure niet bedoeld. Dergelijke beslissingen van feitelijke aard liggen immers op het terrein van de feitenrechter. De mogelijkheid om prejudiciële vragen aan de Hoge Raad te stellen, staat niet in de weg aan de bevoegdheid om prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie.¹⁰

Een voorwaarde voor het stellen van een prejudiciële vraag is dat het antwoord op deze vraag nodig is voor het nemen van een beslissing in de bij de rechter aanhangige zaak en dezelfde vraag aan de orde is in andere vergelijkbare zaken.¹¹ Voordat de rechter een prejudiciële vraag aan de Hoge Raad stelt, worden partijen in de gelegenheid gesteld zich uit te laten over het voornemen om een vraag te stellen alsmede over de inhoud van de te stellen vraag.¹² Tegen de beslissing om een vraag te stellen, alsmede tegen de inhoud ervan, kan niet worden opgekomen.¹³ De prejudiciële vraag wordt op de website van de Hoge Raad geplaatst zodat deze ook voor andere rechters kenbaar is.¹⁴ In andere vergelijkbare procedures waarin dezelfde rechtsvraag aan de orde is, kan de rechter op verzoek of ambtshalve de beslissing aanhouden totdat de Hoge Raad de prejudiciële vraag heeft beantwoord.¹⁵

Heeft een lagere rechter een prejudiciële vraag gesteld, dan krijgen partijen van de Hoge Raad de gelegenheid om daarover schriftelijke opmerkingen te maken.¹⁶ De Hoge Raad kan daartoe ook andere partijen in de gelegenheid stellen.¹⁷ Zonodig kan de Hoge Raad een mondelinge of schriftelijke toelichting door de (advocaten van) partijen bevelen.¹⁸ Daarna neemt de procureur-generaal conclusie.¹⁹ Een afschrift van de conclusie wordt aan de (advocaten van) partijen toegezonden. Als de vraag zich niet leent voor beantwoording bij wijze van prejudiciële beslissing of de vraag is van onvoldoende gewicht, dan kan de Hoge Raad van beantwoording afzien.²⁰ De Hoge Raad geeft in zijn beslissing antwoord op de prejudiciële vraag. Een afschrift van de beslissing wordt toegezonden aan de rechter die de vraag heeft gesteld en aan partijen. Ook wordt aan deze rechter een afschrift van de conclusie van de procureur-generaal gezonden, alsmede afschriften van de schriftelijke opmerkingen en toelichtingen van partijen.²¹ Verder wordt de beslissing gepubliceerd op de website rechtspraak.nl. De wet heeft geen tijdslimiet gesteld waarbinnen de Hoge Raad dient te beslissen op de prejudiciële vraag. De Hoge Raad heeft de verwachting dat een prejudiciële procedure tussen zes en twaalf maanden zal duren.²²

2.1. Inleiding

De prejudiciële procedure beoogt een tijdige beantwoording van belangrijke rechtsvragen. Daarvan is sprake als er een maatschappelijke behoefte bestaat aan een richtinggevende uitspraak van de Hoge Raad.²³ Tijdens de parlementaire behandeling heeft de minister desgevraagd opgemerkt dat aan het stellen van prejudiciële vragen in het belastingrecht geen behoefte bestaat. Het aanbod van zaken in de belastingkamer is zodanig dat belangrijke rechtsvragen de cassatierechter tijdig genoeg bereiken. Bovendien werkt het Ministerie van Financiën altijd mee aan het instellen van sprongcassatie in zaken die van belang zijn voor de rechtseenheid en rechtsontwikkeling, aldus de wetgever.²⁴

Anders dan de wetgever stelt, bestaat ook in het belastingrecht behoefte aan een tijdige beantwoording van rechtsvragen door de Hoge Raad. Ook al kampt de belastingkamer van de Hoge Raad, anders dan de civiele kamer, niet met achterstanden, dat neemt niet weg dat voor de beantwoording van een belangrijke rechtsvraag eerst drie instanties moeten worden doorlopen. Stelt de rechter in eerste aanleg een prejudiciële vraag, dan is die duidelijkheid en rechtszekerheid er al in eerste aanleg. Bovendien is die duidelijkheid er dan ook in vergelijkbare procedures met eenzelfde rechtsvraag. Bij het uitprocederen van alle individuele procedures, vaak tot en met de Hoge Raad, zijn de kosten voor de rechterlijke macht en betrokken partijen hoog. Ter besparing van deze kosten biedt de prejudiciële procedure uitkomst. Dit voorkomt bovendien dat lagere rechters in identieke zaken tegenstrijdige uitspraken wijzen en bevordert derhalve de rechtseenheid. Uiteraard is het van belang dat de lagere rechter de juiste prejudiciële rechtsvraag op de juiste wijze stelt aan de Hoge Raad.

Terecht merkt de wetgever op dat ook door sprongcassatie (art. 28, lid 3, AWR)²⁵ sneller duidelijkheid kan worden verkregen over de beantwoording van rechtsvragen. Aan sprongcassatie kleeft echter het bezwaar dat dit niet eerder mogelijk is dan nadat de rechter in eerste aanleg uitspraak heeft gedaan. Bovendien is een bezwaar dat sprongcassatie alleen mogelijk is als partijen daarmee instemmen. Beide bezwaren gelden niet in een prejudiciële procedure. Opmerkelijk is dat de wetgever deze twee bezwaren tegen sprongcassatie heeft gebruikt als argumenten vóór invoering van een prejudiciële procedure in civiele zaken,²⁶ en dat juist de mogelijkheid van sprongcassatie wordt aangevoerd als argument tegen invoering van een prejudiciële procedure in belastingzaken.

Hierna geef ik enige argumenten waarom juist in het belastingrecht behoefte bestaat aan een prejudiciële procedure.²⁷ Die zijn gelegen in de massaliteit van het belastingrecht, de grote budgettaire belangen, de dynamiek van de belastingwetgeving, de rechtseenheid in het belasting- en bestuursrecht, de uitleg van door de Hoge Raad zelf ontwikkelde leerstukken, en de rechtsbescherming van de belastingplichtigen.

2.2. Massaal beroep

Vanwege de massaliteit bestaat juist in het belastingrecht behoefte aan normstellende uitspraken van de Hoge Raad die een zaakoverstijgend belang hebben. Daarbij kan worden gedacht aan belastingzaken waarin massaal beroep is ingesteld, bijvoorbeeld inzake de btw-correctie privégebruik auto en de KB Lux-zaken. Een lagere rechter legt de prejudiciële rechtsvraag voor aan de Hoge Raad, waarna alle vergelijkbare gevallen overeenkomstig het antwoord van de Hoge Raad kunnen worden afgedaan. Dit voorkomt een lange rechtsgang en hoge kosten.

Zolang de Hoge Raad de prejudiciële rechtsvraag nog niet heeft beantwoord, kunnen de bezwaar- en (hoger)beroepsprocedures waarin dezelfde rechtsvraag aan de orde is, worden aangehouden. Bij de aanhoudende instantie – inspecteur, rechtbank of hof – zal daardoor de doorlooptijd van de zaken oplopen. De lengte van de totale rechtsgang – tot het moment waarop een beslissing onherroepelijk is geworden – zal echter veelal fors afnemen. Na beantwoording van de rechtsvraag door de Hoge Raad, zal de acceptatie van de uitspraak van het bestuursorgaan of de lagere rechter immers worden vergroot en zullen partijen minder snel een rechtsmiddel daartegen instellen.

2.3. Massaal bezwaar

Sinds 2003 is in art. 25a AWR de regeling van massaal bezwaar ingevoerd. Van massaal bezwaar is sprake wanneer de staatssecretaris van Financiën, op verzoek van de Belastingdienst, bezwaarschriften als zodanig aanwijst. De Belastingdienst zal daartoe verzoeken als er grote hoeveelheden bezwaarschriften binnenkomen die zijn gericht tegen een beslissing op eenzelfde rechtsvraag. Een recent voorbeeld daarvan zijn de bezwaren tegen de aanslagen erf- en schenkbelasting gebaseerd op de uitspraak van Rechtbank Breda van 13 juli 2012.²⁸ Heeft de staatssecretaris bezwaren als massaal bezwaar aangewezen, dan zullen één of meer zaken door de staatssecretaris worden geselecteerd om voor de rechter, veelal tot de Hoge Raad, te worden uitgeprocedeerd. De overige als massaal bezwaar aangewezen bezwaarschriften worden aangehouden totdat de belastingrechter onherroepelijk uitspraak heeft gedaan inzake de rechtsvraag. Teneinde snel duidelijkheid van de Hoge Raad te verkrijgen in de uit te procederen zaken, verdient het de voorkeur dat een belastingrechter prejudicieel de rechtsvraag kan voorleggen aan de Hoge Raad. Daarmee verkrijgen ook de belastingplichtigen in de aangehouden bezwaarprocedures snel duidelijkheid over hun belastingpositie.

2.4. Budgettair belang

In belastingzaken kunnen de budgettaire belangen erg groot zijn. Denk bijvoorbeeld aan de zaken waarin massaal bezwaar is gemaakt. In zaken met grote budgettaire belangen kan een prejudiciële procedure uitkomst bieden als het geschilpunt een rechtsvraag betreft. Zo kan de hiervoor genoemde uitspraak van Rechtbank Breda van 13 juli 2012 over de bedrijfsopvolgingsregeling in de Successiewet 1956 leiden tot een budgettaire derving van € 1 miljard of meer per jaar.²⁹ Bij budgettaire gevolgen van een dergelijke omvang, is een tijdige beantwoording van de rechtsvraag door de Hoge Raad zeer gewenst. In plaats van het normale traject van beroep, hoger beroep en cassatieberoep, kan bij een prejudiciële procedure worden volstaan met enkel de beroepsprocedure bij de rechtbank.

2.5. Dynamiek belastingwetgeving

Belastingwetgeving is constant in beweging. Deze dynamiek brengt talrijke rechtsvragen mee over de uitleg van nieuwe wetgeving. De rechtseenheid en -zekerheid is gediend met een tijdige beantwoording van deze rechtsvragen. Vanwege die dynamische wetgeving bestaat derhalve juist in het belastingrecht behoefte aan een prejudiciële procedure.

2.6. Rechtseenheid

Kwesties van formeel recht overstijgen veelal de individuele zaak. In die gevallen kan behoefte bestaan aan een richtinggevende uitspraak van de Hoge Raad. Gedacht kan worden aan de vraag of voor de proceskostenvergoeding in WOZ-zaken de werkzaamheden van een taxateur van wetenschappelijke of bijzondere aard zijn.³⁰

Behalve voor de rechtseenheid in het belastingrecht, kan de prejudiciële procedure ook voor de rechtseenheid in het bestuursrecht uitkomst bieden. De Hoge Raad en de andere hoogste bestuursrechtere proberen sinds enige tijd de rechtseenheid in het bestuursrecht te bevorderen door verschilpunten in de toepassing van het Awb-procesrecht weg te nemen. Dit vindt zijn weerslag in de jurisprudentie van de Hoge Raad waarin hij aansluiting zoekt bij de rechtspraak van de andere hoogste bestuursrechters. Gewezen kan worden op het arrest volgens welke de belastingrechter bij de beoordeling van de ontvankelijkheid van een bezwaar en beroep, gehouden is ambtshalve onderzoek te doen naar de gestelde feiten, ook als deze door de wederpartij niet worden betwist.³¹ Of op de jurisprudentie waarin de Hoge Raad in navolging van de andere hoogste bestuursrechters heeft beslist dat ook in (enkelvoudige) belastinggeschillen een vergoeding van immateriële schade kan worden toegekend bij overschrijding van de redelijke termijn.³² Over dergelijke Awb-kwesties kan sneller zekerheid en eenheid worden verkregen als een belastingrechter daarover prejudiciële vragen kan stellen aan de Hoge Raad.

2.7. Uitleg leerstukken van Hoge Raad

Indien de Hoge Raad op basis van een individuele zaak zelf een leerstuk heeft ontwikkeld – bijvoorbeeld het leerstuk van de meerderheidsregel of van de onzakelijke lening³³– dan zullen in vergelijkbare gevallen spoedig nieuwe vragen worden opgeroepen omtrent de invulling van dat leerstuk. Voor de beantwoording daarvan kan de lagere belastingrechter, anders dan bij de uitleg van een wettelijke regeling, niet terugvallen op een parlementaire geschiedenis. De uitleg van leerstukken die door de Hoge Raad zijn ontwikkeld, komt bij uitstek toe aan de Hoge Raad zelf. Voor de lagere belastingrechter kan de prejudiciële procedure uitkomst bieden bij vragen over de uitleg van dergelijke leerstukken. Daartegen kan worden ingebracht dat de Hoge Raad voor deze uitleg behoefte kan hebben aan verschillende feitencomplexen om een goed beeld te kunnen vormen. Daarvoor is dan nodig dat verschillende zaken via de reguliere rechtsgang de Hoge Raad bereiken.

2.8. Rechtsbescherming

De rechter dient op de feiten een rechtsregel toe te passen. De vraag welke feiten rechtens relevant zijn, kan een rechter eerst beantwoorden als er geen onduidelijkheid bestaat over de uitleg van de toe te passen rechtsregel. Bestaat daarover wel onduidelijkheid, dan dient deze idealiter eerst te worden weggenomen alvorens de rechter onderzoek naar de feiten verricht. De prejudiciële procedure is daarvoor bij uitstek geschikt. Nadat de Hoge Raad een prejudiciële rechtsvraag heeft beantwoord, kan de lagere belastingrechter zijn feitenonderzoek toespitsen op de relevante (rechts)feiten. Een dergelijk onderzoek komt de rechtsbescherming van de belastingplichtigen ten goede.

De prejudiciële procedure zou juist in het belastingrecht een grote toegevoegde waarde hebben.³⁴ Ik pleit dan ook ervoor om de prejudiciële procedure van art. 81a Wet RO van toepassing te verklaren in het belastingrecht. De door de wetgever geuite bezwaren doen mijns inziens geen opgeld. De staatssecretaris heeft in februari 2012 aangegeven bereid te zijn ‘om wat modaliteiten te bekijken om ook in de beantwoording van rechtsvragen een inhaalslag qua tijd te maken’, en daartoe in overleg te treden met het Ministerie van Veiligheid en Justitie en met de rechtspraak.³⁵ Gelet op deze toezegging roep ik de staatssecretaris op de prejudiciële procedure in belastingzaken op korte termijn mogelijk te maken en daarmee niet te wachten tot in 2017 de ervaringen in de civiele procedures worden geëvalueerd.