NTFR 2012/291 - Horizontaal toezicht: over kosten, fraudebestrijding en psychologische druk
NTFR 2012/291 - Horizontaal toezicht: over kosten, fraudebestrijding en psychologische druk
In november 2011 is door de staatssecretaris van Financiën een commissie van externe deskundigen ingesteld die als taakopdracht heeft het horizontaal toezicht door de Belastingdienst te evalueren. Aanvankelijk was nog sprake van een onderzoek door de Belastingdienst zelf, met een begeleidingscommissie waarin ook externe deskundigen zouden worden opgenomen. Uiteindelijk is gekozen voor een onafhankelijk onderzoek door een externe commissie. Voorzitter van de commissie is prof. dr. L.G.M. Stevens, emeritus hoogleraar fiscale economie aan de Erasmus Universiteit Rotterdam.
De commissie is gevraagd haar oordeel te geven over de beleidswijziging bij de Belastingdienst om over te gaan op deze nieuwe aanpak van toezicht. De centrale vraag in het onderzoek is of de Belastingdienst horizontaal toezicht efficiënt en effectief invult en of de bereidheid van ondernemers om aan hun belastingverplichtingen te voldoen door horizontaal toezicht wordt vergroot. De commissie beperkt zich niet tot de Middelgrote Ondernemingen (MGO) en Zeer Grote Ondernemingen (ZGO), maar zal ook het Midden- en Kleinbedrijf (MKB) in haar beschouwingen betrekken. De commissie zal een analyse maken van de mogelijke knelpunten en kwetsbaarheden en voorstellen doen voor de verdere ontwikkeling van horizontaal toezicht. Daartoe zal de commissie onderzoeken hoe de meest betrokken partijen (ondernemingen, advieswereld en medewerkers van de Belastingdienst) omgaan met horizontaal toezicht. Ten slotte zal de commissie ingaan op de vraag hoe de effecten van horizontaal toezicht op de nalevingsbereidheid (compliance) kunnen worden gemeten.
De commissie is op dit moment druk aan het werk. Gezien de grote ambtelijke inbreng bij de commissie maak ik mij zorgen om de uitkomsten van het onderzoek. Bezien vanuit (het topmanagement van) de Belastingdienst mag horizontaal toezicht niet mislukken, zo lijkt het.
Toch kunnen er de nodige kritische kanttekeningen bij horizontaal toezicht worden geplaatst. Deze Opinie is daarvan mijn persoonlijke weerslag.
Soorten horizontaal toezicht
Er worden individuele afspraken vastgelegd in convenanten met individuele ondernemingen. Daarnaast zijn andere vormen van horizontaal toezicht ontwikkeld. Met branches worden convenanten gesloten over fiscaal relevante aangelegenheden die specifiek zijn voor de desbetreffende branche (vergelijk de reeds jarenlang bestaande landbouwnormen). Aangezien individuele klantbehandeling, gegeven de massaliteit, in het MKB niet mogelijk is, worden in dat kader convenanten gesloten met belastingadvies- en accountantskantoren waarbij individuele belastingplichtigen zich aan kunnen sluiten. Ook sluit de fiscus convenanten met koepelorganisaties zoals bijvoorbeeld SRA, NOAB en RB waarbij dan vervolgens de bij deze organisaties aangesloten belastingadvies- en accountantskantoren zich individueel kunnen aansluiten.
Individuele convenanten vallen onder de geheimhoudingsplicht van de Belastingdienst en zijn daarmee niet openbaar. Volstrekt onhelder blijft daardoor wat voor afspraken de Belastingdienst met individuele ondernemingen heeft gemaakt. Het is wat mij betreft de vraag of die ook niet uit het oogpunt van concurrentie-overwegingen, het gelijkheidsbeginsel en eenheid van beleid openbaar zouden moeten worden gemaakt.
In relatie tot multinationale ondernemingen (ZGO) zijn in het kader van de totstandkoming van een individueel convenant, alle lopende oude belastinggeschillen (procedures) ‘afgekocht’. Men wilde fiscaal met een schone lei beginnen. Deze afkoop heeft naar verluid zeer profijtelijk uitgepakt voor deze ondernemingen. Onduidelijk is of de Belastingdienst daarbij niet erg ver en meegaand is opgetreden.
Psychologische druk
De hele teneur van vooroverleg en horizontaal toezicht speelt zich af in een sfeer van openheid en vertrouwen. Maar dat kan soms op gespannen voet staan met ethische normen. Zo is te horen dat in vooroverleg bij horizontaal toezicht door de Belastingdienst wordt gezegd: de voorgelegde constructie is fiscaal weliswaar toelaatbaar en niet in strijd met de wet, maar wij hadden graag gezien dat u hier toch van af ziet. De Belastingdienst heeft dit liever niet, omdat het tot een te grote derving aan belastingopbrengst leidt en de betrokken onderneming in de ogen van de Belastingdienst zijn fair share aan de belastingopbrengst moet bijdragen. Dan ontstaat er een onderhandelingsspel: Het convenant biedt voordelen voor de onderneming: snelle communicatie met de Belastingdienst, snelle afhandeling van aangiften, in beginsel geen belastingcontrole, enz. Maar wat is de ‘prijs’ die daarvoor moet worden betaald. Vrijwillig afzien van een juridische structuur die op zichzelf fiscaal toelaatbaar is? Dan ontstaat een soort koehandel waarbij de Belastingdienst psychologische druk uitoefent.
Kosten
Enige tijd geleden kwam een collega bij mij op de universiteit, op mijn kamer ‘buurten’. Diens vrouw drijft een onderneming in de vorm van een bed and breakfast-logement. Haar fiscale intermediair heeft een convenant gesloten met de Belastingdienst. Het leek de intermediair wel goed als de aangifte van mevrouw bij de Belastingdienst werd aangemeld in het kader van het intermediair convenant. Daartoe diende zij dan een zogenoemde deelnameverklaring te ondertekenen. De vraag was al gauw wat mevrouw hierbij te winnen had. Als een soort Pavlov-reactie was het antwoord: in beginsel krijgt uw echtgenote geen belastingcontrole meer. 1
Maar achter deze eenvoudige constatering zit nog een heel ander verhaal. Mevrouw krijgt in beginsel geen belastingcontrole meer, omdat de controletaken van de Belastingdienst door de private sector worden overgenomen. Er moet daartoe een Tax Control Framework2 worden ingericht, waarin is vastgelegd hoe mevrouw haar administratie moet inrichten en aan haar intermediair moet aanreiken. Deze dient dit dan vervolgens op juistheid te controleren.
Onmiskenbaar betekent dit – lijkt mij – dat bij een convenant-aangifte de werkzaamheden van de fiscale intermediair toenemen. En deze dienstverlener werkt uiteraard niet voor niets. Dus de klant betaalt de rekening. Dat is een aspect dat in de discussie over horizontaal toezicht, met name van de kant van de Belastingdienst en het Ministerie van Financiën mijns inziens onderbelicht is gebleven. Het is de klant, de ondernemer, de belastingplichtige, die de rekening van horizontaal toezicht betaalt. En dat lijkt mij een kwalijke ontwikkeling, aangezien het instellen van belastingcontroles toch uit de aard der zaak een overheidstaak is.
Materialiteit
Onduidelijk is overigens ook hoe de overheveling van de controlerende overheidstaak naar de private sector, zich verhoudt tot de materialiteitsmarge die door accountants wordt gehanteerd. Voor een belastingadviseur heeft te gelden, dat elke euro fiscaal verantwoord moet worden in de desbetreffende belastingaangifte. De accountant, als controle-instantie, laat correcties binnen een bepaalde doelmatigheidsmarge achterwege. Dat moge vanuit controletechnisch oogpunt juist zijn, vanuit fiscaal-juridisch oogpunt is dit echter duidelijk onjuist. De Belastingdienst gaat immers nog steeds uit van een aanvaardbare aangifte. Die definieert zij als een aangifte die voldoet aan wet- en regelgeving en vrij is van materiële fouten.3 Beide beginselen bijten elkaar. Een oplossing is wat mij betreft nog niet in zicht.