NTFR 2013/158 - De lotgevallen van Starbucks, Amazon en Google

Het onderzoek van de Committee of Public Accountants – onder voorzitterschap van Margaret Hodge – naar de belastingheffing van multinationals zoals Starbucks, Amazon en Google heeft in het Verenigd Koninkrijk en daarbuiten tot grote beroering geleid.¹ De suggestie wordt gewekt dat multinationals niet of nauwelijks belasting betalen en met behulp van ‘belastingconstructies’ winsten naar tax havens verschuiven. Dit zou schadelijk zijn voor de belastingmoraal van burgers en bedrijven die wél hun fair share aan belasting betalen. Hoewel wordt erkend dat de ‘constructies’ waarvan multinationals zich bedienen teneinde de belastingdruk te minimaliseren niet onwettig zijn, luidt het verwijt dat dergelijke agressive tax planning immoreel en onethisch is: juist in tijden van overheidsbezuinigingen en lastenverzwaringen is het onaanvaardbaar dat kapitaalkrachtige multinationals – met medewerking van de belastingdienst – niet hun fair share bijdragen. Naar het oordeel van de Committee of Public Accountants dient HM Revenue & Customs dan ook (veel) harder op te treden tegen ‘belastingontwijking’ door multinationals.

Inmiddels staat de belastingheffing van multinationals ook op de internationale politieke agenda. In een gezamenlijke verklaring hebben de ministers van Financiën van Duitsland en het Verenigd Koninkrijk hun collega’s in de G20 opgeroepen om maatregelen te nemen teneinde belastingontwijking door multinationals te bestrijden. Deze oproep heeft onder meer ertoe geleid dat de OESO een onderzoek is gestart naar Base Erosion and Profit Shifting (BEPS) door multinationals, waarvan de eerste resultaten begin van dit jaar aan de ministers van Financiën van de G20 zullen worden gerapporteerd. Daarnaast heeft de Europese Commissie op 6 december 2012 een aanbeveling gepubliceerd over agressive tax planning. Daarbij richt de Commissie haar pijlen in het bijzonder op fiscale structuren die gebruik maken van hybride entiteiten, hybride leningen en andere mismatches tussen de belastingstelsel van de lidstaten.²

Uiteraard is de internationale commotie over mogelijke belastingontwijking door multinationals, de Nederlandse politiek niet ontgaan. Nederland wordt immers vaak genoemd als belangrijke (tussen)schakel in fiscale structuren van multinationals. Tijdens het wetgevingsoverleg en de plenaire behandeling van het Belastingplan 2013 in de Tweede Kamer hebben onder meer de leden Bashir (SP), Klaver (GroenLinks) en Omtzigt (CDA) aandacht gevraagd voor deze problematiek. Met name het grote aantal brievenbusmaatschappijen die om fiscale redenen in Nederland zijn gevestigd zonder hier reële economische activiteiten te verrichten, alsmede de belastingontwijking door multinationals die via Nederland zou plaatsvinden, is deze leden een doorn in het oog. Hoewel de in dit verband door Bashir en Omtzigt voorgestelde moties, waarin wordt verzocht om de ‘substance’-eisen voor ‘doorstroomvennootschappen’ aan te scherpen onderscheidenlijk een Nederlandse visie te ontwikkelen op de belastingheffing van multinationals, door de Tweede Kamer zijn verworpen, is de motie van Klaver inzake belastingontwijking door multinationals daarentegen met grote meerderheid van stemmen aangenomen. Hierin wordt de regering verzocht zich enerzijds aan te sluiten bij het initiatief van Duitsland en het Verenigd Koninkrijk om belastingontwijking door multinationals aan te pakken, en zich anderzijds actief in te zetten om belastingontwijking via Nederland tegen te gaan. In reactie hierop heeft staatsecretaris Weekers toegezegd om nog voor het eerstvolgende algemeen overleg met de vaste commissie voor Financiën, dat staat gepland op 23 januari 2013, een brief over dit onderwerp naar de Kamer te zullen sturen. Deze brief is op 17 januari 2013 gepubliceerd.³ De staatssecretaris concludeert in deze brief dat sprake is van ‘een internationaal probleem dat alleen internationaal tot een oplossing kan worden gebracht’. ‘Bovendien zou het de concurrentiepositie van Nederland en het in Nederland gevestigde bedrijfsleven schaden indien Nederland als enige maatregelen neemt.’ Daarom pleit de staatsecretaris ervoor ‘dat Nederland actief participeert in internationale initiatieven die zijn genomen om deze problematiek zorgvuldig te analyseren’.

Ik heb grote moeite met de wijze waarop het debat over de belastingheffing van multinationals in de politiek en de media wordt gevoerd. De toonzetting is vaak generaliserend en tendentieus van aard. Zo verwijst Omtzigt in zijn motie naar de ‘fiscaal sluwe wijze’ waarop multinationals in Europa hun belastingdruk weten te ‘drukken’. Door een dergelijke suggestieve toonzetting wordt al dan niet bewust ten onrechte het beeld gecreëerd dat multinationals fiscale parasieten zijn, die weigeren hun fair share te betalen, en dat goedwillende burgers en bedrijven die hun fiscale verplichtingen wél nakomen hiervan de dupe zijn. Daarbij wordt bovendien vaak blijk gegeven van een – laat ik het maar beleefd zeggen – beperkt inzicht in het (internationaal) belastingrecht. De publieke verontwaardiging die vervolgens ontstaat, is dan ook begrijpelijk. De complexiteit van de internationale fiscale regelgeving maakt het voor multinationals echter nagenoeg onmogelijk om zich hiertegen te verweren. De reputatieschade is enorm en heeft Starbucks ertoe gebracht om de toezegging te doen dat het de komende twee jaar in het Verenigd Koninkrijk tenminste 20 miljoen pond aan vennootschapsbelasting zal betalen, ook wanneer verlies wordt gemaakt!

In zijn brief van 17 januari 2013 zet de staatssecretaris helder uiteen wat er zijns inziens feitelijk aan de hand is. Hij maakt daarbij onderscheid tussen ‘enerzijds de brede discussie over de aanvaardbaarheid van belastingplanning door internationaal opererende ondernemingen en anderzijds een onderdeel van die planning, het gebruik van Nederlandse schakelvennootschappen’. Naast het gebruik van schakelvennootschappen in de fiscale structuren van multinationals, onderscheidt hij twee andere tendensen: de allocatie van winst aan jurisdicties met de laagste belastingdruk en het inspelen op het gebrek aan harmonisatie van verschillende belastingsystemen.

De economische crisis dwingt multinationals in Europa in toenemende mate belangrijke strategische, tactische en operationele functies zoals inkoop, innovatie, logistiek, marketing, productieplanning, R&D, enz. – alsmede investeringen in immateriële activa zoals know-how, merkenrechten en patenten, en de beheersing van de daarmee samenhangende risico’s – te centraliseren in (regionale) hoofdkantoren teneinde schaalvoordelen te kunnen realiseren en kosten te besparen. Op grond van het internationaal aanvaarde arm’s length–beginsel, dat is opgenomen in art. 9 OESO-Modelverdrag, heeft het land waarin het hoofdkantoor wordt gevestigd het recht om de winst te belasten die aan deze functies, activa en risico’s kan worden toegerekend. En de realiteit is dat de effectieve belastingdruk bij de locatiekeuze een belangrijke rol speelt. Dat is in mijn ogen niet immoreel of onetisch. Landen zijn zich hiervan bewust en proberen met fiscale faciliteiten hierop in te spelen. Ook de staatssecretaris is zich hiervan bewust en merkt in zijn brief van 17 januari 2013 op, dat het wat hem betreft legitiem is dat ondernemingen activiteiten verplaatsen naar landen met een laag belastingtarief. Het resultaat is een fiscale concurrentiestrijd tussen landen, aangezien buitenlandse investeringen en hoofdkantoren van multinationals direct en indirect een belangrijke bijdrage leveren aan de werkgelegenheid en de innovatieve kracht van de economie. Op het Europese hoofdkantoor van Starbucks in Amsterdam zijn bijvoorbeeld 220 personen werkzaam.⁴

Politici hebben dan ook vaak een dubbele moraal. Maar zoals de Engelsen zelf zouden zeggen: ‘You can’t have your cake and eat it!’ George Osborne, de Chancellor of the Exchequer, heeft bijvoorbeeld in 2010, in een toespraak voor de Confederation of British Industry aangekondigd dat: ‘Our aim is to create the most competitive corporate tax regime in the G20, while protecting manufacturing industries.’ Het Verenigd Koninkrijk streeft er derhalve enerzijds naar om het meest competitieve belastingregime van de G20 te hebben, getuige onder meer de verdere verlaging van het tarief van de vennootschapsbelasting tot 21% en de introductie van een met de Nederlandse innovatiebox vergelijkbare faciliteit voor onderzoek en ontwikkeling. Tegelijkertijd wordt anderzijds bijvoorbeeld Starbucks publiekelijk beschuldigd van immoreel en onetisch gedrag door de Engelse belastinggrondslag uit te hollen via betalingen van royalty’s aan het Europese hoofdkantoor in Amsterdam, die – op basis van een ‘geheime’ afspraak met de Nederlandse fiscus – in Nederland worden belast tegen een effectief tarief van 16%.⁵En passant wordt daarbij de indruk gewekt dat met de Nederlandse fiscus een tariefafspraak is gemaakt, hetgeen uiteraard niet mogelijk is. Een mogelijkheid zou zijn – maar het blijft natuurlijk speculeren – dat het lagere effectieve tarief wordt verklaard door de toepassing van de innovatiebox op dat gedeelte van de royalty’s dat als een vergoeding kan worden aangemerkt voor de immateriële activa die door het Europese hoofdkantoor zijn voortgebracht. Zoals gezegd, heeft het Verenigd Koninkrijk overigens ook zelf een soortgelijke fiscale faciliteit geïntroduceerd om investeringen in innovatie fiscaal te stimuleren en buitenlandse hoofdkantoren aan te trekken. En er is ook niets mis mee, dat de Nederlandse fiscus aan Starbucks – en andere belastingplichtigen – zekerheid geeft over de vraag op welk gedeelte van de ontvangen royalty’s de innovatiebox kan worden toegepast. Integendeel!

Ik vertrouw erop dat de staatssecretaris tijdens het algemeen overleg met de vaste commissie voor Financiën het hoofd wél koel houdt. Ik deel zijn conclusie dat Nederland een constructieve bijdrage dient te leveren aan de discussies over agressive tax planning en base erosion and profit shifting, die in de EU onderscheidenlijk de OESO wordt gevoerd, maar niet eenzijdig actie zou moeten ondernemen voordat deze discussies zijn afgerond en internationaal consensus bestaat over de oplossingsrichtingen. Ik vrees echter dat hiermee de onrust die bij het internationale bedrijfsleven is ontstaan niet zal zijn weggenomen. In zijn brief van 17 januari 2013 merkt de staatssecretaris terecht op dat de mogelijkheden die multinationals hebben om in te spelen op internationale tariefverschillen en andere mismatches tussen belastingstelsels, ons land aantrekkelijk maken voor buitenlandse investeringen en (regionale) hoofdkantoren van multinationals. De aanhoudende negatieve publiciteit over agressive tax planning en het fiscale imago van Nederland als tax haven, hebben echter tot gevolg dat multinationals in toenemende mate huiverig zullen zijn om zich nog in Nederland te vestigen, hetgeen uiteindelijk ten koste zal gaan van hoogwaardige werkgelegenheid in ons land. In menig bestuurskamer zal immers met afgrijzen worden gesproken over de publieke afstraffing van Starbucks, Amazon en Google. Daar komt bij dat ook in Nederlandse politieke kringen men het vuurtje blijft opstoken, zoals ook weer blijkt uit de Kamervragen die Bashir en Klaver recentelijk naar aanleiding van de commotie over Starbucks, Amazon en Google hebben gesteld. Gelet op de grote economische belangen die voor ons land op het spel staan, zouden zij er goed aan doen om zich terughoudender op te stellen. Nederland heeft door deze affaire – ten onrechte – al genoeg imagoschade opgelopen. Ik zou er dan ook voor willen pleiten dat de staatssecretaris in het offensief gaat door actief op zoek te gaan naar mogelijkheden om de Nederlandse fiscale infrastructuur voor hoofdkantoren te versterken. Een mogelijkheid die naar mijn mening serieus overweging verdient, is de innovatiebox open te stellen voor alle in Nederland voortgebrachte immateriële activa. Hierdoor zou het voor hoofdkantoren ook in de toekomst aantrekkelijk blijven om zich in Nederland te vestigen, en innovatie in brede zin worden gestimuleerd. In ieder geval is de gewenste rust op het terrein van de vennootschapsbelasting inmiddels verder weg dan ooit.