NTFR 2013/2056 - Energietransitie, fiscaliteit en het respecteren van legitieme verwachtingen

Het congres van de International Fiscal Association vond dit jaar plaats in het congrescentrum Bella Sky in Kopenhagen. Op enige honderden meters afstand van dit grote congrescentrum en hotel met 814 kamers het grootste van Scandinavië – bevindt zich een ranke, geluidsarme, windmolen die het energieneutrale complex van energie voorziet. Tijdens de openingsavond van het congres werd een promotiefilm van de stad Kopenhagen vertoond, waarin duurzaamheid centraal stond. Kopenhagen heeft de door de Europese Commissie toegekende titel ‘Groene Hoofdstad van Europa 2014’ in de wacht gesleept, wil in 2025 energieneutraal zijn en doet er alles aan om zich te profileren met het imago ‘voorbeeldstad voor duurzame oplossingen’. Het onderwerp hernieuwbare energie¹ leeft ook in Nederland. Weliswaar nog niet zo sterk als in Denemarken en bijvoorbeeld ook in Duitsland waar men bezig is met een ‘Energiewende’, maar toch…

Eindelijk lijkt er ook in ons land een transitie plaats te gaan vinden waarbij ingezet wordt op hernieuwbare energie. Opschalen van hernieuwbare energieopwekking en stimuleren van decentrale duurzame energie vormen twee van de tien pijlers van het SER-Energieakkoord van 6 september jl. Dit akkoord – dat wordt gesteund door ruim 40 organisaties – heeft primair als doel te bewerkstelligen dat Nederland zal kunnen voldoen aan de in Europees verband afgesproken doelstellingen en wordt daarnaast gezien als groene weg uit de crisis.

De Europese Unie heeft zich ten doel gesteld in 2020 20% van het energiegebruik uit hernieuwbare bronnen (zon, wind, biomassa) te halen en in 2050 energieneutraal te zijn.² In de Richtlijn hernieuwbare energie (2009/28/EC) zijn voor elke lidstaat doelstellingen geformuleerd voor de hoeveelheid energie uit hernieuwbare bronnen. Voor Nederland is dat in 2020 14%. Er zal nog heel wat moeten gebeuren om dit doel te bereiken. In 2010 was het aandeel hernieuwbare energie in Nederland 3,8%, in 2011 4,3% en in 2012 4,4%.³ Ter vergelijking: in Duitsland was het aandeel hernieuwbare energie in resp. 2010 en 2011 10,7% en 12,3% en in Denemarken resp. 22% en 23,2%. De in de Richtlijn vastgestelde doelstelling voor 2020 voor deze landen is respectievelijk 18% en 30%.⁴

Overheden gebruiken verschillende vormen van prikkels om de energietransitie te bewerkstelligen.⁵ Het fiscale instrument is één van de vormen van financiële prikkels die de lidstaten inzetten om dat doel te bereiken, naast subsidies (zoals in Nederland de op het bedrijfsleven en non-profitinstellingen gerichte Stimuleringsregeling duurzame energie SDE+ en voor particulieren de Subsidieregeling Zonnepanelen), het opleggen van heffingen, het aanbieden van financiering (bijvoorbeeld revolving funds), het emissiehandelssysteem, feed in-tarieven en feed in-premies.⁶

De wetgever heeft daarbij de keuze tussen ontmoedigen en belonen. Ontmoedigen vindt plaats door middel van energiebelastingen, belonen door faciliteiten in de vorm van vrijstellingen of aftrekposten bij bepaald gewenst gedrag. Terecht worden beide middelen door de lidstaten ingezet. Maar de mate waarin en de wijze waarop verschilt sterk per lidstaat. EU-governance op dit specifieke gebied beperkt zich tot nog toe tot een door Richtlijn 2003/96/EG⁷ in beperkte mate geharmoniseerde energiebelasting, hetgeen gezien het subsidiariteitsbeginsel niet verwonderlijk is. Een top down-benadering komt alleen aan de orde als de lidstaten niet op eigen kracht de beoogde Europese doelstellingen blijken te kunnen behalen.

De Richtlijn Energiebelastingen (RL 2003/96/EG) beoogt door middel van een energiebelasting energiegebruik te ontmoedigen, alsmede bepaalde vormen van energiegebruik te stimuleren. Art. 15 Richtlijn Energiebelastingen staat de lidstaten toe belastingvrijstellingen of -verminderingen toe te passen voor onder meer de productie van elektriciteit met behulp van hernieuwbare energiebronnen. Zo kunnen lidstaten elektriciteit vrijstellen van energiebelasting wanneer het is opgewekt met hernieuwbare energie In 2011 is een voorstel tot aanpassing van deze Richtlijn gedaan COM (2011) 169.⁸

Doel is onder meer een ‘aangepast kader’ te bieden aan de lidstaten voor hernieuwbare energie in de energiebelasting. Met als doel vergroting van het marktaandeel van hernieuwbare energie, worden bij aanvaarding van de Richtlijn de verlaagde tarieven voor LPG en natural gas vanaf 2023 afgeschaft. Op 20 april 2012 heeft het Europees Parlement tegen de Conceptrichtlijn gestemd omdat het geen goed moment zou zijn om energiebelastingen te verhogen gezien de economische crisis en de hoge brandstofprijzen.⁹ De uitslag is niet bindend. De lidstaten mogen nog steeds het voorstel van de Europese Commissie aanvaarden, maar hebben dat tot op het moment van schrijven niet gedaan.

Afgelopen voorjaar heeft de Commissie in het Renewable Progress Report van 27 maart 2013, COM(2013) 175 final,¹⁰ initiatieven voor een gezamenlijke Europese politiek aangekondigd die er met name op gericht is te voorkomen dat lidstaten eerder genomen maatregelen die bedoeld waren om het rendement van investeringen te verhogen terugdraaien voor investeringen die al gedaan zijn. Legitieme verwachtingen mogen niet geschonden worden.¹¹. De Europese Commissie wil daarom richtlijnen opstellen voor het proces van hervorming van regelgeving, om zeker te stellen dat legitieme verwachtingen niet worden geschonden.

Blijkens het Renewable Progress Report is de Europese Commissie daarnaast voornemens om:

• een overzicht te maken waaruit lidstaten kunnen afleiden wat ‘best practices’ zijn van maatregelen gericht op het stimuleren van hernieuwbare energie;

• zeker te stellen dat de lidstaten genomen maatregelen regelmatig en tijdig aanpassen aan dalende kosten;

• er voor te zorgen dat de marktinterventies marktfalen corrigeren, in plaats van marktdistorties veroorzaken;

• de fiscale stimuleringsmaatregelen kosteneffectief zijn.

Uit het Rapport blijkt voorts dat de Commissie zich zorgen maakt over het gebrek aan voortgang inzake de acceptatie van het voorstel voor een herziene Energierichtlijn. Hoewel de voortgang die de meeste lidstaten boeken op het gebied van energietransitie te traag is, wordt nog steeds de voorkeur gegeven aan een bottom-up-benadering. Voorstellen om het doel ‘stimuleren van hernieuwbare energie’ – in plaats van het doel ‘gelijke behandeling van alle energiemiddelen’ – in de herziene Richtlijn voorop te stellen en een minder vrijblijvend karakter te geven dan in het huidige concept worden niet gedaan. Begrijpelijk, want elke staat kent zijn eigen specifieke omstandigheden (dichtbevolkt zoals Nederland, veel wind of zon, culturele verschillen enz.) en heeft bijvoorbeeld zijn eigen visie over de effectiviteit van mogelijke beleidsinstrumenten alsmede over timing-vraagstukken (i.v.m. technologische vooruitgang).¹²

De SER en onze regering zijn vooralsnog terughoudend in het ontwikkelen van nieuw fiscaal ontmoedigings-/stimuleringsbeleid.¹³ Het Energieakkoord bevat slechts één op hernieuwbare energie gerichte maatregel gericht op particulieren die geen gebruik kunnen (of willen) maken van eigen opwekking van duurzame energie op het dak van hun woning en die daardoor niet in aanmerking komen voor de salderingsregeling van art. 31c Elektriciteitswet.¹⁴ De in het Belastingplan 2014 voorgestelde art. 59a en 59b Wet Belasting op Milieugrondslag¹⁵ voorzien in een verlaging van het tarief voor elektriciteit in de eerste tariefschijf tot 10.000 kWh met € 0,075 per kWh:

– voor zover de elektriciteit in het kader van een daartoe met een aangewezen coöperatie gesloten overeenkomst wordt geleverd aan een lid van de coöperatie, mits:

• dat lid geen ondernemer is, dan wel ontheffing is verkregen bij ministeriële regeling,¹⁶

• het gaat om elektriciteitsgebruik in een onroerende zaak die voor 70% of meer wordt gebruikt als woning;

• het lid (eigenaar of huurder) de woning zelf gebruikt;

• de productie-installatie uitsluitend wordt gebruikt voor de opwekking van elektriciteit door middel van – alle vormen van – hernieuwbare energiebronnen;

• en er geen sprake is van cumulatie met andere financiële tegemoetkomingen van rijkswege¹⁷;

– voor zover de elektriciteit wordt geleverd aan een vereniging van eigenaars, mits de installatie is aangebracht op of aan het gebouw of de grond met toebehoren waarvoor de V.v.E. is opgericht. In afwijking van art. 59aWBM wordt de faciliteit ook verleend als rechtspersonen lid zijn van de V.v.E., omdat deze als zij appartementseigenaar zijn van rechtswege lid zijn van de V.v.E.et verlaagde tarief wordt evenwel alleen toegepast op natuurlijke personen.

De faciliteit wordt gefinancierd uit een generieke verhoging van de eerste schijf van de energiebelasting.

Voor het bedrijfsleven blijft fiscale subsidiering van aangewezen bedrijfsmiddelen via de generieke stimuleringsinstrumenten EIA, MIA en VAMIL ook in 2014 mogelijk. Ter intensivering van asbestsanering al dan niet in combinatie met het plaatsen van zonnepanelen wordt de MIA per 1 januari 2014 in die zin aangepast dat ook bedrijfsmatige verhuurders van woonruimte in aanmerking komen voor deze regeling. Aan genoemde regelingen wordt – conform de motie-Dijkgraaf¹⁸ – een ‘horizonbepaling’ gekoppeld: de regelingen zullen voor 1 januari 2019 worden geëvalueerd en alleen bij positieve evaluatie worden voortgezet.

Een horizonbepaling wordt niet opgenomen voor art. 59a en 59b WBM, omdat het niet gaat om een eenmalige investeringsfaciliteit maar om een regeling waarbij de tegemoetkoming afhangt van de jaarlijks geproduceerde hoeveelheid elektriciteit en het individuele verbruik van de leden, waarbij terugverdientijd van de investering lang is.