NTFR 2013/2208 - Het conceptwetsvoorstel digitaal procederen

Onder het huidige recht kan een beroepschrift langs digitale weg worden ingediend voor zover de gerechten deze mogelijkheid openstellen.² De rechtbank neemt een digitaal ingediend beroepschrift uitsluitend in behandeling indien het is ingediend via een van de webapplicaties van de rechtbank (http://loket.rechtspraak.nl/bestuursrecht).³ De betrokkene kan daartoe met DigiD via een webformulier een beroepschrift indienen. Hij kan bijlagen uploaden en meesturen. Hetzelfde geldt voor nadere ingediende elektronische stukken.

Blijkens de procesregeling van de gerechtshoven kan een hogerberoepschrift per fax worden ingediend, maar niet op andere elektronische wijze.⁴ Via het Digitaal loket bestuursrecht (http://loket.rechtspraak.nl/bestuursrecht) wordt evenwel sinds 1 september 2012 ook de mogelijkheid geboden om met een webformulier hoger beroep in te stellen bij de gerechtshoven.⁵

Wordt een digitaal beroepschrift geweigerd, dan dient aan de indiener een herstelmogelijkheid te worden geboden (art. 6:6 Awb).⁶ De griffier kan de verzuimbrief niet zonder meer uitsluitend langs digitale weg aan de indiener versturen (art. 2:14 Awb). Bij de griffie van het gerecht worden digitaal ingediende stukken geprint en aan het papieren dossier van de zaak toegevoegd. De correspondentie met partijen vindt ook uitsluitend langs papieren weg plaats (art. 8:37 Awb).

Ingevolge het voorgestelde art. 8:36a Awb wordt het beroep bij de bestuursrechter digitaal ingesteld. De betrokkene kan daartoe met DigiD (particulier) of eHerkenning (bedrijf) via een formulier op het webportaal ‘Mijn Zaak’– onderdeel van http://loket.rechtspraak.nl – een beroepschrift indienen. Met een e-mail- of sms-bericht kan derhalve geen beroep worden ingesteld. Het beroepschrift moet worden ondertekend (art. 6:5 Awb). Aan dit vereiste kan worden voldaan door een digitale handtekening (art. 8:36c Awb).⁷ Ook de verwerende partij kan op dezelfde wijze zich op ‘Mijn Zaak’ stellen. Beide partijen kunnen ook de nadere stukken via ‘Mijn Zaak’ indienen, alsmede verzoeken om voeging, verwijzing, versnelde behandeling of wraking.⁸ Alle op de zaak betrekking hebbende stukken worden digitaal gewaarmerkt.⁹ Partijen hebben daardoor de zekerheid dat het stuk origineel is en na indiening niet onbevoegdelijk is gewijzigd. Via een agendafunctie op ‘Mijn Zaak’ kan een mondelinge behandeling worden gepland. Professionele rechtsbijstandverleners krijgen, naast de partijen zelf, via een eigen identificatiemiddel toegang tot ‘Mijn Zaak’ of zij krijgen de mogelijkheid om via een koppeling van de eigen software aan de software van de gerechten (‘system to system’) te communiceren met het gerecht. Ook bij grote ketenpartners zoals de Belastingdienst wordt een ‘system to system’-voorziening nagestreefd.

Volgens de toelichting hebben partijen in geval van verplichte procesvertegenwoordiging slechts een inzagerecht in ‘Mijn Zaak’, maar hebben zij niet de mogelijkheid om zelf proceshandelingen te verrichten. In het belastingrecht is geen sprake van verplichte procesvertegenwoordiging, zodat partijen in een digitale belastingprocedure altijd de mogelijkheid lijken te hebben om naast hun gemachtigde proceshandelingen in het digitale dossier te verrichten.

Ook het werkproces bij de gerechten zal worden gedigitaliseerd. De gerechtsmedewerkers krijgen via ‘Mijn Werkomgeving’ toegang tot het digitale dossier, het registratiesysteem en het zittingsplanningssysteem. Correspondentie met partijen wordt gevoerd via ‘Mijn Zaak’. Ook de mondelinge of schriftelijke uitspraak wordt via ‘Mijn Werkomgeving’ in ‘Mijn Zaak’ geplaatst.

Indien een particulier op papier procedeert, dient het gerecht alle correspondentie aan deze partij per post te verzenden. Ook als de wederpartij stukken digitaal indient, dient de particulier deze stukken op papier te ontvangen. De schriftelijke stukken die van de particulier worden ontvangen, worden door de griffie bij het gerecht gescand en opgenomen in het digitale dossier. Via ‘Mijn Zaak’ kunnen beide partijen – dus ook degene die op papier procedeert – kennis nemen van het dossier.

Professionele partijen worden verplicht gesteld om digitaal te procederen.¹⁰ Alleen (i) natuurlijke personen (ii) die niet handelen in de uitoefening van een beroep of bedrijf en (iii) die niet worden bijgestaan of vertegenwoordigd door een derde die beroepsmatig rechtsbijstand verleent, mogen stukken op papier indienen (art. 8:36a, lid 3, Awb). Bij algemene maatregel van bestuur kunnen meer uitzonderingen op de verplichting tot digitaal procederen worden gemaakt (art. 8:36a, lid 3, Awb). Volgens de toelichting kan worden gedacht aan buitenlandse partijen die niet beschikken over DigiD of eHerkenning en ook niet worden bijgestaan door een professionele rechtsbijstandverlener.¹¹

Rechtspersonen, bestuursorganen (Belastingdienst en gemeenten), professionele rechtsbijstandverleners en natuurlijke personen die procederen in het kader van de uitoefening van een bedrijf of beroep, zijn verplicht om processtukken digitaal in te dienen. Bij laatstgenoemde categorie kan in het belastingrecht onduidelijkheid bestaan. Zo is de vraag of een ondernemer die procedeert over zijn (privé) box 3-inkomen, verplicht is om digitaal te procederen. Ik neig ernaar deze vraag ontkennend te beantwoorden, nu deze procedure niet wordt gevoerd in het kader van de uitoefening van zijn bedrijf of beroep. Een ander probleem doet zich voor bij de regelmatig voorkomende procedures over de vraag of een belastingplichtige een onderneming drijft of niet. Het antwoord daarop is bepalend voor de mogelijkheid om al dan niet digitaal te procederen. Maar dit antwoord zal pas worden gegeven nadat de belastingprocedure volledig is gevoerd. Indien een rechter bij aanvang van de procedure eraan twijfelt of een betrokkene procedeert in de uitoefening van een beroep of bedrijf, dient mijns inziens het voordeel aan de betrokkene te worden gegund, zodat deze in staat is de procedure ook langs papieren weg te voeren.

Ook de vraag of een betrokkene wordt bijgestaan door een professioneel rechtsbijstandverlener, dient onder het nieuwe recht bij het begin van de procedure te worden beantwoord. Onder het huidige recht is deze vraag ook regelmatig aan de orde, maar dan aan het einde van de procedure in het kader van de proceskostenveroordeling. Volgens die jurisprudentie is sprake van beroepsmatige rechtsbijstand indien het verlenen van rechtsbijstand een vast onderdeel vormt van een duurzame, op het vergaren van inkomsten gerichte taakuitoefening.¹² Personen zonder enige juridische scholing kunnen niet geacht worden beroepsmatig rechtsbijstand te verlenen.¹³ Verder moet de rechtsbijstand door een derde zijn verricht. Een huwelijks- of familierelatie tussen belanghebbende en gemachtigde hoeft daaraan niet in de weg te staan.¹⁴ Twijfelt een rechter bij aanvang van een procedure eraan of sprake is van een professioneel rechtsbijstandverlener, dan dient ook in dit geval het voordeel aan de betrokkene worden gegund.

Maakt een particulier gebruik van het recht om op papier te procederen, dan zorgt de griffie van het gerecht ervoor dat de digitaal ingediende stukken van het bestuursorgaan worden geprint en per post worden toegezonden aan de particulier. Alle gedingstukken – zowel de op papier als digitaal ingediende stukken – worden toegevoegd aan het digitale dossier ‘Mijn Zaak’. Op de keuze die een particulier maakt aan het begin van de procedure, kan gedurende de procedure worden teruggekomen. Men kan een procedure langs papieren weg beginnen en vervolgens overgaan op de digitale procedure. Andersom is ook mogelijk.¹⁵ Denkbaar is ook dat een particulier gedurende de procedure een rechtsbijstandverlener inschakelt. In dat geval moet worden overgegaan op de digitale procedure. Andersom zou ook mogelijk moeten zijn.

Is een partij op grond van de wettelijke regeling verplicht om digitaal te procederen, dan kan een rechter alleen ontheffing verlenen van de verplichting om digitaal stukken in te dienen, in het kader van de geheimhoudingsprocedure van art. 8:29 Awb (art. 8:36a, lid 1, Awb). Blijkens de toelichting moet worden gedacht aan stukken waarvan uitsluitend de rechter zal kennisnemen. Buiten dit uitzonderlijke geval heeft de rechter niet de bevoegdheid om ontheffing te verlenen, zelfs niet in klemmende gevallen.

In het bestuursrecht moet een burger laagdrempelig en tegen geringe kosten rechtsbescherming tegen de overheid kunnen krijgen. De verplichting om digitaal te procederen kan echter onder omstandigheden een belemmering vormen voor de toegang tot de rechter. Denk bijvoorbeeld aan een digibete ondernemer zonder computer die een geschil met de Belastingdienst langs digitale weg aan de rechter dient voor te leggen. Hij is dan gehouden een computer aan te schaffen, op korte termijn digivaardig te worden en via ‘Mijn Zaak’ een beroepschrift in te dienen. Of hij is gehouden een digikundige rechtsbijstandverlener in te schakelen die zijn belangen kan behartigen. Beide gevallen zijn niet als laagdrempelig te omschrijven. Van geringe kosten is evenmin sprake.

Art. 6 EVRM garandeert het recht op toegang tot een onafhankelijk en onpartijdig gerecht.¹⁶ Weliswaar vallen belastinggeschillen niet onder de reikwijdte van art. 6 EVRM, maar het rechtsbeginsel dat een ieder recht heeft op toegang tot een onafhankelijke en onpartijdige rechter, geldt evenzeer los van deze verdragsbepaling.¹⁷ Dit rechtsbeginsel noopt ertoe dat ook belastinggeschillen kunnen worden voorgelegd aan een onafhankelijke en onpartijdige rechter. De verplichting om digitaal te procederen, kan onder omstandigheden strijdigheid opleveren met deze waarborg. Gelet daarop pleit ik ervoor het digitaal procederen niet verplicht te stellen. Het digitaal procederen dient echter zodanig toegankelijk en aantrekkelijk te worden gemaakt – zoals bijvoorbeeld ook bij het indienen van digitale belastingaangiften is gebeurd – dat betrokkenen, en dan met name professionele partijen, zoveel mogelijk ervoor zullen kiezen om via de digitale weg te procederen. Deze keuzevrijheid past ook binnen het tot dusver gehuldigde beginsel van nevenschikking zoals neergelegd in art. 2:13 Awb, inhoudende dat het berichtenverkeer tussen overheid en burger zowel elektronisch als op papier moet kunnen plaatsvinden.

Ingevolge art. 6:9, lid 1, Awb is een beroepschrift tijdig ingediend indien het voor het einde van de beroepstermijn van zes weken is ontvangen. Bij digitale verzending is een beroepschrift tijdig ingediend indien het voor het einde van de beroepstermijn in ‘Mijn Zaak’ is geplaatst (art. 8:36b, lid 1, Awb).¹⁸ Het webportaal ‘Mijn Zaak’ zou zodanig moeten worden ingericht dat op eenvoudige wijze bewijs kan worden geleverd dat een beroepschrift op ‘Mijn Zaak’ is geplaatst. Een mogelijkheid zou kunnen zijn dat na plaatsing op ‘Mijn Zaak’ automatisch een notificatiebericht aan de indiener wordt verzonden, waarin wordt meegedeeld dat het beroepschrift is ontvangen. Bij een verstoring van het digitale systeem – bijvoorbeeld door een stroomstoring – kan sprake zijn van een verschoonbare termijnoverschrijding (art. 6:11 Awb).¹⁹

Worden andere stukken door partijen op ‘Mijn Zaak’ geplaatst, dan wordt automatisch een notificatiebericht verzonden aan de betrokkenen bij de procedure. Hetzelfde geldt bij berichten die door de griffier worden geplaatst, zoals de uitnodiging voor de zitting of de uitspraak. Deze notificatie wordt verzonden aan het digitale adres dat door de betrokkenen in ‘Mijn Zaak’ is opgegeven.²⁰ Ik neem aan dat het hierbij gaat om een opgegeven e-mailadres, maar wellicht kan ook een sms- of WhatsApp-bericht naar een vooraf opgegeven telefoonnummer worden verzonden. In de notificatie wordt gemeld dat er een nieuw bericht of stuk in ‘Mijn Zaak’ is geplaatst. Mijns inziens verdient het de voorkeur dat in de notificatie ook wordt aangegeven als van de betrokkene iets wordt verwacht. Zeker als daarbij termijnen een rol spelen, zoals bij het indienen van nadere gronden of een verweerschrift. Het tijdstip waarop de notificatie aan de betrokkenen is verzonden, heeft te gelden als het tijdstip waarop het bericht of stuk dat in ‘Mijn Zaak’ is geplaatst, door de betrokkenen is ontvangen (art. 8:36b, lid 2, Awb). ²¹ Dit is met name van belang als er termijnen gaan lopen, zoals bij het instellen van hoger beroep.²² Het webportaal ‘Mijn Zaak’ dient zodanig te worden ingericht dat op eenvoudige wijze kan worden nagegaan of en wanneer het notificatiebericht is verzonden.

De vraag rijst wat de gevolgen zijn als het e-mailbericht met de notificatie onbestelbaar retour komt? Voor het antwoord op deze vraag kan mijns inziens worden aangesloten bij de jurisprudentie over de terpostbezorging. Indien het e-mailbericht de betrokkene niet heeft bereikt en zulks het gevolg is van een fout van de verzender, kan niet worden gezegd dat de verzending heeft plaatsgevonden. Een eventuele (hogerberoeps)termijn vangt dan niet aan. Is de fout daarentegen te wijten aan de betrokkene zelf – hij heeft bijvoorbeeld het verkeerde e-mailadres opgegeven in ‘Mijn Zaak’ of heeft een wijziging van e-mailadres niet doorgegeven – dan heeft de verzending wel op de voorgeschreven wijze plaatsgevonden.²³