NTFR 2013/684 - Wie is de inspecteur?

Op 15 februari 2013 bericht De Telegraaf in zijn papieren editie en op zijn website: ‘Twijfels over geldigheid aanslagen fiscus’. In het vervolg van het bericht, althans op de website, wordt gemeld dat niet nader aangeduide fiscalisten sterk twijfelen of de aanslagen die de Belastingdienst in 2013 heeft verstuurd wel zijn opgelegd door bevoegde inspecteurs. In deze berichtgeving wordt een verband gelegd met de wijziging die met ingang van dit jaar zou zijn aangebracht in de organisatiestructuur van de Belastingdienst: de vervanging van dertien belastingregio’s door vier segmenten.

De hiervóór genoemde niet nader aangeduide fiscalisten hebben weinig indruk gemaakt op Belastingdienst en Ministerie van Financiën. Mij althans is niet opgevallen dat er enigerlei reactie van die kant is gekomen. Enigszins opmerkelijk is dat wél. Het lijkt toch zeer aannemelijk dat in de periode die loopt van 1 januari 2013 tot 12 maart 2013 een substantieel aantal aanslagen zal zijn opgelegd. In totaal zou hiermee een aanzienlijk bedrag aan belastingopbrengst gemoeid moeten zijn. Zouden deze aanslagen onbevoegdelijk zijn opgelegd, dan zou hiermee een aanzienlijk risico voor ’s Rijks kas zijn gelopen.

Art. 5, lid 1, AWR luidt: ‘De vaststelling van een belastingaanslag geschiedt door het ter zake daarvan opmaken van een aanslagbiljet door de inspecteur. De dagtekening van het aanslagbiljet geldt als dagtekening van de vaststelling van de belastingaanslag. De inspecteur stelt het aanslagbiljet ter invordering van de daaruit blijkende belastingaanslag aan de ontvanger ter hand.’

Daargelaten dat deze formulering een beeld op zou kunnen roepen dat niet geheel van deze tijd is, maakt zij toch duidelijk dat de positie van ‘de inspecteur’ essentieel is bij het vaststellen van de aanslag. Zonder inspecteur geen vastgestelde aanslag.

Art. 2, lid 3, aanhef en onderdeel b, AWR luidt: ‘De belastingwet verstaat onder: directeur, inspecteur of ontvanger: de functionaris die als zodanig bij ministeriële regeling is aangewezen;’.

De ministeriële regeling waarvan hier sprake is, is de Uitvoeringsregeling Belastingdienst 2003 (Uitv.reg. Bd 2003).

Art. 5, lid 1, Uitv.reg. Bd 2003 luidt: ‘De directeuren van de in artikel 3, eerste lid, onderdelen a2 en c1, genoemde organisatieonderdelen en de algemeen directeur van de in artikel 3, eerste lid, onderdelen b1, b2 en e, genoemde organisatieonderdelen zijn inspecteur en ontvanger als bedoeld in artikel 2, derde lid, onderdeel b, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen, artikel 2, eerste lid, onderdeel i, van de Invorderingswet 1990 en artikel 1.3, onderdeel k, van de Belastingwet BES.’

Tot 12 maart van dit jaar werden in art. 3, lid 1, onderdeel a2, Uitv.reg. Bd 2003 de Belastingregio’s opgesomd. Art. 3, lid 1, onderdeel c1, Uitv.reg. Bd 2003 vermeldde de Belastingdienst/Centrale administratie.

Zoals gezegd: van de kant van het Ministerie van Financiën en de Belastingdienst is de reactie niet zeer luidruchtig geweest. De vraag zou natuurlijk kunnen zijn: waren die Belastingregio’s nu wel of niet opgeheven op 1 januari 2013. Beoordeeld naar de tekst van art. 3, lid 1, aanhef en onderdeel a2, Uitv.reg. Bd 2003, zoals die op 1 januari 2013 luidde, bestond de organisatie van de Belastingdienst onder meer uit de in genoemd onderdeel a2 opgesomde Belastingregio’s. Als de belastingregio’s bestaan, ómdat de Uitv.reg. Bd 2003 zégt dat ze bestaan, dan bestonden ze dus in de periode van 1 januari 2013 tot en met 11 maart 2013, althans als je in die periode de Uitv.reg. Bd 2003 raadpleegde. Zo bezien zijn de regiodirecteuren in die periode ‘de inspecteur’. Hebben zij in genoemde periode aanslagen vastgesteld, of is dat op een passende wijze namens hen gebeurd, dan zijn ‘zo bezien’ bevoegdelijk aanslagen opgelegd. Hetzelfde lijkt te gelden als deze aanslagen zijn opgelegd door of namens de directeur van de Belastingdienst/Centrale administratie.

De meer parlementair georiënteerde belastingplichtige nam wellicht toch liever kennis van de 11e halfjaarsrapportage Belastingdienst. Deze halfjaarsrapportage werd op 29 januari 2013 aangeboden door de staatssecretaris van Financiën aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal (nr. DGB/2012/7539U, NTFR 2013/255). Onderdeel 3.7 van die halfjaarsrapportage draagt als titel ‘Besturing Belastingdienst’. De eerste drie volzinnen van dit onderdeel luiden als volgt: ‘Per 1 januari 2013 is een nieuw besturingsmodel bij de Belastingdienst ingevoerd. De dertien belastingregio’s, met elk een regiodirecteur, zijn opgeheven en hebben plaatsgemaakt voor vier lijndirecties. De lijndirecties zijn ingericht naar segment: Semi Massale Processen, Particulieren, Dienstverlening en Bezwaar, Midden- en Kleinbedrijf en Grote Ondernemingen.’

Afgaande op deze formulering bestaan met ingang van 1 januari 2013 de Belastingregio’s en hun directeuren niet meer als zodanig. Geen Belastingregio’s, geen directeuren van Belastingregio’s, dan ook geen ‘de inspecteur’? De vraag zou kunnen zijn welke handeling schuil gaat achter de mededeling in deze halfjaarsrapportage dat de belastingregio’s zijn opgeheven. Gelet op de mogelijkheid dat in zoverre ‘de inspecteur’ even niet bestaat is deze vraag niet op voorhand zonder belang. Als ik het goed zie zwijgt de halfjaarsrapportage daarover. Het geciteerde fragment zegt overigens niets over de Belastingdienst/Centrale administratie en de daarbij behorende directeur.

Belastingplichtigen met een grotere behoefte aan zekerheid zullen wellicht niet volstaan met een incidentele blik op de Uitv.reg. Bd 2003. Staatscourant nr. 6465 van 11 maart 2013 bevat een aantal wijzigingen van de Uitv.reg. Bd 2003. Deze wijzigingen treden in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van de Staatscourant waarin zij zijn geplaatst, dus met ingang van 12 maart 2013. Bovendien werken zij, met uitzondering van een onderdeel dat hier even niet ter zake doet, terug tot en met 1 januari 2013.

De voor het onderwerp van deze bijdrage met name interessant zijnde wijzigingen zijn de volgende.

In art. 3, lid 1, onderdeel a1, Uitv.reg. Bd 2003, zijn de naar segment ingerichte lijndirecties opgesomd, te weten: Belastingdienst/Particulieren, dienstverlening en bezwaar, Belastingdienst/Midden- en kleinbedrijf, Belastingdienst/Grote ondernemingen en Belastingdienst/Semi massale processen.

Uit art. 3, lid 1, onderdeel a2, Uitv.reg. Bd 2003 zijn de belastingregio’s verwijderd, met uitzondering van Belastingdienst/Caribisch Nederland.

Art. 4, lid 2, Uitv.reg. Bd 2003, wordt aangevuld met de zin: ‘De organisatieonderdelen, genoemd in artikel 3, eerste lid, onderdeel a1, staan elk onder leiding van een landelijke directeur.’

Art. 5, lid 1, Uitv.reg. Bd 2003, gaat voor zover hier van belang, luiden: ‘De landelijke directeuren, de directeuren van de organisatieonderdelen, genoemd in art. 3, eerste lid, onderdelen a2 en c1 (…) zijn inspecteur en ontvanger als bedoeld in art. 2, derde lid, onderdeel b, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (…).’

Deze wijzigingen in de Uitv.reg. Bd 2003 belichamen naar ik aanneem een wijze waarop wordt vormgegeven aan een reorganisatie van de Belastingdienst, een reorganisatie die consequenties heeft voor de bevoegdheid tot, onder andere, het vaststellen van aanslagen.

In de periode 1 januari 2013 tot en met 11 maart 2013 zijn ongetwijfeld heel wat belastingaanslagen vastgesteld. Die zijn vastgesteld door ‘de inspecteur’. Volgens de Uitv.reg. Bd 2003 zoals die kenbaar was ten tijde van de vaststelling van die belastingaanslagen was de bevoegde inspecteur de directeur van een der belastingregio’s, dan wel de directeur van Belastingdienst/Centrale administratie. In diezelfde periode deelt de staatssecretaris mee aan de Tweede Kamer dat de belastingregio’s en hun directeuren zijn vervangen door de segmentsgewijs georganiseerde Belastingdienstonderdelen met hun landelijke directeuren. De directeur van de Belastingdienst/Centrale administratie blijft op zijn post. Niet duidelijk wordt welke juridische betekenis die vervanging heeft. Daardoor kan verwarring ontstaan over de bevoegdheid tot het vaststellen van belastingaanslagen. Die verwarring zou een niet te verwaarlozen risico kunnen inhouden voor de belastingopbrengst, althans voor de efficiëntie van de heffing daarvan. Ik neem aan dat die verwarring is opgeheven door de wijziging van de Uitv.reg. Bd 2003 met ingang van 12 maart 2013 en met terugwerkende kracht tot 1 januari 2013. De betekenis van die terugwerkende kracht lijkt dan te moeten zijn dat alle aanslagen uit de periode 1 januari 2013 tot en met 11 maart 2013 geacht moeten worden te zijn opgelegd door één van de landelijke directeuren, dan wel de directeur van de Belastingdienst/Centrale administratie.

Resteert toch de vraag hoe de reorganisatie van de Belastingdienst waarover de staatssecretaris aan de Tweede Kamer rapporteerde zich juridisch verhoudt tot de reorganisatie van de Belastingdienst zoals die blijkt uit de zich ontwikkelende Uitv.reg. Bd 2003. Uit een oogpunt van transparantie en risicobeheersing lijkt deze verhouding niet geheel optimaal.