NTFR 2013/936 - Vooringevulde aangifte vervolgd

In het kader van de ‘Brede heroverwegingen’ is begin 2010 aan ‘Werkgroep 16’ de opdracht gegeven varianten te beschrijven waarmee tenminste 20% op de € 2 mrd aan huidige uitvoeringskosten voor belasting- en premieheffing kan worden worden bespaard. Deze werkgroep heeft onder meer een vrijwel volledig vooringevulde inkomensheffing met groot aantal belastingplichtigen beschreven, met een structureel besparingspotentieel van € 105 mln uitvoeringskosten.²

De werkgroep omschreef de variant als volgt:

• De aangifte/aanslag IB wordt fors versimpeld. Voor burgers en Belastingdienst bewerkelijke aftrekposten worden geschrapt. Het gaat hierbij om alle persoonsgebonden aftrekken(aftrek voor verlies durfkapitaal, voor specifieke zorgkosten, giften, studiekosten, levensonderhoud kinderen, weekenduitgaven gehandicapte kinderen, uitgaven monumentenpanden) en de reisaftrek. Tevens wordt de partneralimentatie gelijkgetrokken met de kinderalimentatie waardoor betalingen niet meer aftrekbaar zijn en ontvangsten niet meer belast. De budgettaire opbrengst van het schrappen van deze posten (€ 1,5 mld) wordt teruggesluisd door alle tarieven in box 1 met 0,45% te verlagen;

• De overblijvende posten zoals eigen woning, heffingskortingen en dergelijke blijven bestaan, maar worden zodanig aangepast dat ze voor de Belastingdienst vóór in te vullen zijn doordat ze aangeleverd kunnen worden door basisregistraties of van derden (zoals banken). Het systeem van Vooringevulde Aangifte wordt hiermee maximaal uitgerold;

• Waar gegevens worden vooringevuld, kan de Belastingdienst de controle verleggen van individuele particuliere belastingplichtigen naar grotere gegevensleveranciers zoals banken, inhoudingsplichtigen en werkgevers.

In bijlage 6 van het rapport worden de gevolgen voor de in het aangiftebiljet opgenomen rubrieken, bezien vanuit het huidige aangifteproces, beschreven. Nagenoeg alle posten met uitzondering van de winst zijn, al dan niet met een beperkte aanpassing van de regelgeving, voorinvulbaar. Apart uitvraagbaar blijven buitenlandse inkomsten uit (vroegere) dienstbetrekking en spaartegoeden, bijverdiensten, trustinkomen en de aftrek ter voorkoming van dubbele belasting.

Hoewel het rapport van de werkgroep gericht was op de besparing van uitvoeringskosten, biedt het tevens een inkijk op de wijze waarop de Belastingdienst met de vooringevulde aangifte bezig was en is.

In het interimrapport van de Commissie-Van Dijkhuizen (oktober 2012) zijn in bijlage 4 bijgewerkte gegevens opgenomen over het voorinvullen van de aangifte, gebaseerd op het belastingjaar 2010. Naast de reeds gerealiseerde rubrieken zijn in dat overzicht ook opgenomen de plannen voor het verder uitrollen van de vooringevulde aangifte tot en met 2016.

Uit deze bijlage is af te leiden, dat het belastbaar inkomen in 2010 (in € mln) als volgt was opgebouwd, met vermelding van het jaar waarin de desbetreffende post in de vooringevulde aangifte is of zal worden opgenomen (NR = niet realiseerbaar onder de huidige wetgeving):

De resultaten van de invoering van de vooringevulde aangifte vormen thans reeds een indrukwekkende prestatie van de Belastingdienst. Uit eigen ervaring heb ik kunnen vaststellen dat voor de aangifte IB 2012 de vooringevulde gegevens nagenoeg volledig waren, en voor zover een enkele ontbrak hiervoor een goede verklaring was.

De voorstellen van de werkgroep en het hierboven opgenomen overzicht van de niet realiseerbare rubrieken voor een vooringevulde aangifte maken echter wel duidelijk, dat voor een volledig vooringevulde aangifte exclusief winst uit onderneming en aanmerkelijk belang een herijking van het huidige inkomensbegrip moet plaatsvinden. Deels vloeit dit voort uit een naijlen van de aanpassing van het inkomensbegrip aan maatschappelijke ontwikkelingen, deels uit de noodzaak van een de-instrumentalisering van de inkomstenbelastingheffing.

Het voorstel van de werkgroep de partneralimentatie te defiscaliseren behoort tot de eerste groep. De inkomstenbelastingheffing is een individuele heffing naar draagkracht over met name arbeidsinkomen. Daarbij past een aftrek voor betaalde alimentatie niet, omdat de alimentatiebetaling niet in de sfeer van de inkomensvorming maar in de sfeer van de inkomensbesteding ligt. Met de juridische of morele verplichting bij te dragen in het onderhoud van degene tot wie men in een al dan niet juridisch vastgelegde zorgrelatie staat, wordt in het algemeen dan ook geen rekening gehouden. De uitzondering voor de gewezen echtgenoot is historisch verklaarbaar, maar dient te worden heroverwogen, mede in het licht van de maatschappelijke ontwikkelingen in de relatievormen.

Het voorstel van de werkgroep om bewerkelijke aftrekposten te schrappen past in een streven naar de-instrumentalisering van de inkomstenbelastingheffing. Naast de collecterende functie wordt de belastingheffing mede dienstbaar gemaakt aan algemene economisch politieke doelen, zoals een redelijke inkomensverdeling, optimale economische groei, versterking van de werkgelegenheid en bescherming van het milieu. Het inzetten van de belastingheffing voor niet-fiscale doeleinden is aanvankelijk ook nagenoeg beperkt gebleven tot deze generale doelstellingen. Sinds de negentiger jaren van de vorige eeuw is de instrumentele functie echter beleidsmatig uitgebouwd teneinde ook niet-generale maar specifieke doelen (belastinguitgaven) te bereiken. Belastinguitgaven worden omschreven als overheidsuitgaven in de vorm van een derving of een uitstel van belastingontvangsten die voortvloeien uit een voorziening in de wet voor zover die voorziening niet in overeenstemming is met de primaire heffingstructuur van de wet. Dit instrumentalisme is ‘ontaard’ in een veelheid van belastinguitgaven, die de inkomstenbelastingheffing compliceert en veelal de controleproblematiek verzwaart omdat de Belastingdienst niet steeds bekend is met gegevens met betrekking tot die belastinguitgaven. Deze negatieve aspecten van het instrumentalisme moeten worden teruggedrongen door, waar mogelijk, de belastinguitgaven weer terug te brengen naar de vakdepartementen waar deze subsidies beleidsmatig behoren (de-instrumentalisering). De door de werkgroep genoemde bewerkelijke aftrekposten behoren in belangrijke mate tot de belastinguitgaven (verlies durfkapitaal, giften, studiekosten, uitgaven monumentenpanden en reisaftrek). Deze posten kunnen worden ‘teruggebouwd’ tot subsidieregelingen van de desbetreffende vakdepartementen of vervallen, indien de subsidiëring niet meer past in het beleid van het departement.

De kosten voor levensonderhoud van kinderen jonger dan 21 jaar kunnen worden meegenomen in het onderzoek naar vereenvoudiging van het complex van de kindregelingen, dat het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid thans verricht.

Met betrekking tot de uitgaven voor specifieke zorgkosten is op te merken, dat er geen redelijk motief meer is om kosten die niet op grond van de Zvw vergoed worden of verzekerbare maar niet verzekerde kosten fiscaal aftrekbaar te laten. De regeling dient alleen te gelden voor chronisch zieken en gehandicapten, en te worden samengevoegd met uitkeringsregelingen uit hoofde van de Wtcg en CER. Bij de uitgaven voor specifieke zorgkosten speelt in veel gevallen de verzilveringsproblematiek, omdat de te betalen inkomstenbelasting lager is dan de belastingvermindering die met de aftrek van de zorgkosten overeenkomt. In navolging van de Commissie-Van Dijkhuizen zou de samengevoegde regeling uitgevoerd kunnen worden als een door het CAK toe te kennen uitkering of voor bepaalde onderdelen door de gemeenten als een voorziening in het kader van de WMO.

Voor zover na deze herijking nog posten overblijven, die niet renseigneerbaar of controleerbaar zijn, dient te worden overwogen deze uit het inkomensbegrip te schrappen. Het gaat hierbij met name om transacties in de particuliere sfeer, zoals kluswerk. Aan het rechtstekort dat door het ‘wegdefiniëren’ van deze posten ontstaat, moet in dit kader een lager gewicht worden toegekend dan aan de eisen van de uitvoerbaarheid van een vooringevulde aangifte. Alleen indien het schrappen van zo’n post tot een onaanvaardbare inbreuk op de aan de inkomstenbelastingheffing ten grondslag liggende beginselen zou leiden, zou hiervan afgezien moeten worden. Na de invoering van de (forfaitaire) vermogensrendementsbelasting als box 3 zal echter niet snel sprake meer zijn van een zodanige inbreuk.