NTFR 2014/1642 - ‘Zonder de innovatiebox waren wij allang uit Nederland vertrokken!’
NTFR 2014/1642 - ‘Zonder de innovatiebox waren wij allang uit Nederland vertrokken!’
Het in de titel van deze bijdrage weergegeven citaat illustreert het onmiskenbare succes van de innovatiebox. Het citaat is afkomstig van een van de respondenten in ons (bescheiden) onderzoek naar de werking van de Nederlandse fiscale faciliteiten voor innovatie. Uit het onderzoek1 blijkt duidelijk dat het bestaan van de innovatiebox bepaalde bedrijven ervan heeft weerhouden Nederland te verlaten. Uiteraard moet rekening worden gehouden met de mogelijkheid dat dit loze dreigementen zijn of dat op z’n minst het in de praktijk zo’n vaart niet zal lopen. Kwalitatief onderzoek heeft zo z’n beperkingen. Dat neemt niet weg dat de uitkomsten interessant zijn voor de verdere ontwikkeling van het Nederlandse beleid. 2
Uitgangspunt bij het onderzoek vormde de veronderstelling – op basis van de door de wetgever geformuleerde doelstelling van de verschillende regelingen3– dat de wetgever met de innovatiebox, de WBSO en de RDA innovatieve werkzaamheden in Nederland wil stimuleren. Wordt deze doelstelling bereikt? En wordt daarbij voldaan aan de kwaliteitseisen die het kabinet aan het overheidsoptreden via wetgeving stelt?4 In par. 1 volgt een korte samenvatting van de bevindingen. Om de werking van de Nederlandse innovatiebox enigszins in Europees perspectief te zetten vragen wij in par. 2 aandacht voor vergelijkend onderzoek naar de verschillende met de innovatiebox vergelijkbare faciliteiten. We eindigen in par. 3 met enkele aanbevelingen voor verdere verbetering van de faciliteiten.5 De opzet van deze bijdrage is bewust beknopt gehouden. Een meer uitgebreide behandeling van de hieronder aangestipte thematiek – en aanverwante thema’s die daarbij niet mogen ontbreken – zal aan bod komen op het congres over de toekomst van het Nederlandse fiscale beleid voor innovatie, op 2 juli a.s. op de VU in Amsterdam.6
1. Effectiviteit van de fiscale stimuleringsmaatregelen
Leidt de wet tot de verwezenlijking van het beoogde doel?7 Het antwoord op deze vraag blijkt afhankelijk van de gekozen invalshoek: gaat het om locatiekeuze wat de R&D-activiteiten betreft, gaat het om de omvang van het door bedrijven voor R&D beschikbaar te stellen budget, of om beide?
1.1. Locatiekeuze
De WBSO en de RDA spelen bij de locatiekeuze geen (grote) rol, aldus de respondenten.8 Zoals in de aanhef van deze bijdrage al is opgemerkt, is dat anders voor de innovatiebox. Die blijkt in bepaalde gevallen zeer effectief: bepaalde onderzoeks- en ontwikkelingswerkzaamheden bleven in Nederland behouden. En in situaties waarin eventueel vertrek niet speelde, heeft de aanwezigheid van de innovatiebox ertoe geleid dat in Nederland additionele investeringen in R&D werden gedaan (of in ieder geval serieus werden overwogen). De innovatiebox speelt in voorkomende gevallen dus een belangrijke rol bij de keuze voor Nederland als locatie van de R&D-werkzaamheden.9
Dat lijkt in veel mindere mate te gelden voor bedrijven die nog helemaal geen R&D-activiteiten hebben in Nederland (en wellicht ook nog helemaal niet in Nederland zijn gevestigd). De respondenten geven aan dat de wettelijke regeling van de innovatiebox voor bedrijven die zich oriënteren op Nederland als vestigingslocatie onvoldoende zekerheid biedt. Dat ligt niet aan de uitvoeringspraktijk van de Nederlandse belastingdienst. De op grond van de wettekst bestaande onduidelijkheden wat de praktische toepassing van de innovatiebox10 betreft worden door de Belastingdienst door middel van vaststellingsovereenkomsten weggenomen. Alle respondenten zijn hierover positief, zij het dat door een aantal van hen kritische kanttekeningen worden geplaatst bij de sommige door de Belastingdienst gehanteerde uitgangspunten.11 Echter, bij het samenstellen van een shortlist van landen die in de locatiekeuze zullen worden meegenomen, speelt de onzekerheid die wordt veroorzaakt door de wettekst (en het gebrek aan nadere uitvoeringsregelingen) een grote rol in negatieve zin. Hierbij speelt het uiteraard een rol dat de shortlist wordt opgemaakt voorafgaand aan eventuele besprekingen met de Belastingdienst waaraan doorgaans al veel onzekerheden kunnen worden weggenomen.12
Naast de onduidelijkheden in de wettekst, maakt het feit dat inkomen uit bestaand intellectueel eigendom niet in de innovatiebox kan worden meegenomen volgens de respondenten Nederland minder attractief als locatie voor R&D-werkzaamheden.13
1.2. Omvang van het R&D-budget
Er lijkt geen of slechts een zeer gering verband te bestaan tussen de (verwachte) voordelen die met de innovatiebox worden behaald en de besluitvorming omtrent het budget dat binnen (grote) ondernemingen voor R&D beschikbaar wordt gesteld. Dit heeft met name te maken met de systematiek die wordt gehanteerd bij het vaststellen van het budget. Er wordt rekening gehouden met elementen die leiden tot de Earnings Before Interest and Tax (EBIT). Het boxvoordeel in de vennootschapsbelasting behoort hier uiteraard niet toe. Daarbij speelt ook een rol dat het innovatieboxvoordeel mede afhankelijk is van andere factoren die de fiscale winst van de onderneming beïnvloeden (marktomstandigheden enz.). Slechts in een enkel geval werd bij de budgettering rekening gehouden met het innovatieboxvoordeel.14
Wat de WBSO betreft kan een tegengestelde conclusie worden getrokken. De loonkosten maken onderdeel uit van EBIT zodat een reductie veelal een direct effect heeft op het beschikbare budget. De WBSO stimuleert daadwerkelijk de omvang van de R&D-activiteiten, zij het dat het effect afhankelijk is van de grootte van de onderneming en de fase waarin de onderneming verkeert. Vanwege het relatief geringe financiële belang is voor (grote) binnen- en buitenlandse multinationals de WBSO voornamelijk interessant als toegangsticket tot de innovatiebox.15 Uit de interviews kan echter worden afgeleid dat de loonkostensubsidie op grond van de WBSO juist zeer effectief is voor kleinere bedrijven, met name die in de startfase. Het bestaan van de WBSO leidt ertoe dat er meer mensen worden ingeschakeld bij de R&D-activiteiten. Sommige respondenten noemden de WBSO zelfs cruciaal voor het welslagen van hun activiteiten in de eerste jaren van het bestaan van hun onderneming.
Over de uitvoeringspraktijk van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (‘RVO’) zijn de respondenten in het algemeen positief. Kanttekeningen worden echter geplaatst bij de benadering van RVO van uitbesteed werk. In voorkomende gevallen wordt volgens respondenten de coördinerende en aansturende rol van de opdrachtgever ten onrechte niet aangemerkt als kwalificerend voor de WBSO (met als gevolg dat ook de innovatiebox ten aanzien van het ontwikkelde activum niet kan worden toegepast). Daarnaast geeft een aantal respondenten vanuit de kleinere ondernemingen aan dat de inschakeling van een adviseur bij de WBSO-aanvraag noodzakelijk is en daarmee een kostbare drempel opwerpt. Pogingen om de aanvraag zelf te verzorgen stranden bij gebrek aan kennis omtrent de juiste terminologie.16
Over het effect van de RDA zijn de respondenten onverdeeld sceptisch. De regeling wordt te ingewikkeld bevonden, de uitvoeringspraktijk door RVO is (nog) onvoldoende ontwikkeld en de administratieve lasten worden onevenredig hoog geacht.
2. Buitenlands onderzoek naar IP Box Regimes
In het najaar van 2013 publiceerde het Duitse onderzoeksinstituut ZEW een interessant onderzoek naar de gevolgen voor effectieve (vennootschaps)belastingdruk van de diverse in het onderzoek betrokken regimes van landen die een fiscale begunstiging kennen voor de inkomsten behaald met de exploitatie van immateriële activa (voor het gemak hier afgekort met: ‘IP Box Regimes’).17 Het onderzoek bevat allereerst een beschrijving van de IP Box Regimes van elf verschillende landen,18 waaronder Nederland. Deze landenbeschrijving stipt grote verschillen aan tussen de elf regimes. Zo lopen de tarieven behoorlijk uiteen, met aan het ene uiteinde van het spectrum Malta (0%), Cyprus (2%) en Liechtenstein (2,5%) en aan het andere uiteinde Spanje (10% en 15%) en Frankrijk (15,5%). Voorts zijn er verschillen, onder andere, wat onbeperkte toerekening en gemaximeerde toerekening (‘caps’) betreft tussen de landen (bijvoorbeeld Spanje en Hongarije hanteren elk een begrenzing); ten aanzien van kwalificerende activa (landen die alleen immateriële activa voortvloeiend uit R&D toestaan, versus landen die ook marketing intangibles toelaten, bijvoorbeeld merkrechten, zoals Zwitserland (Nidwalden), Cyprus, Hongarije, Liechtenstein, Luxemburg en Malta);19 tussen landen die alleen zelf-ontwikkelde IP toelaten (bijvoorbeeld België, Nederland, in zekere zin Verenigd Koninkrijk, Spanje) en landen die ook bestaande IP onder hun regime brengen (bijvoorbeeld Cyprus, Frankrijk, Hongarije, Liechtenstein, Luxemburg);20 en tussen landen die de aftrek van R&D-kosten salderen met de opbrengsten uit IP versus landen die een asymmetrische behandeling toestaan in die zin dat aftrek van R&D-kosten permanent plaatsvindt tegen het hoge tarief en alle IP-opbrengsten worden belast tegen het lage tarief (zoals België, Hongarije, Spanje).21
Daarnaast bevat het rapport een berekening van de effectieve belastingdruk (EATR)22 indien de elf regimes worden toegepast op een gemeenschappelijke casus. Die gemeenschappelijke casus is zo opgesteld dat deze voor alle elf regimes in aanmerking komt. Verschillen die voortvloeien uit het feit dat bijvoorbeeld Nederland merkrechten niet, maar Luxemburg wel, onder het bereik heeft gebracht van haar IP Box Regime, zijn derhalve niet meegenomen in de EATR-berekeningen. De uitkomsten van de berekening, en daarmee de ranking van Nederland ten opzichte van de andere tien landen, verschilt afhankelijk van de veronderstellingen in de gehanteerde gemeenschappelijke casus (mate van winstgevendheid overall, mate van rendement op het IP, financiering met eigen of vreemd vermogen, enz.). Het globale beeld dat uit de tabellen naar voren komt in de verschillende base case–varianten is dat Nederland een goede middenpositie inneemt.23
3. Aanbevelingen
Op grond van ons onderzoek, en met een schuin oog kijkend naar de vergelijking van de IP Box Regimes in het hierboven aangehaalde ZEW-onderzoek, komen wij tot een aantal aanbevelingen om de effectiviteit van de regelingen te vergroten en tegelijkertijd de wetgeving meer in overeenstemming te laten zijn met de gestelde kwaliteitseisen.
– De uitgangspunten die zijn ontwikkeld in de uitvoeringspraktijk dienen te worden opgenomen in wet- en regelgeving. Voor de innovatiebox dient te worden vastgelegd het onderscheid tussen innovatieve ondernemingen (toepassing van de zogenoemde afpelmethode) en ondernemingen waarbinnen R&D als een routine functie geldt (toepassing van de cost-plusmethode). De inspecteur zou moeten kunnen worden verzocht bij voor bezwaar vatbare beschikking een onderneming te classificeren. Daarnaast dient het vijfde lid van art. 12a te worden aangepast aan de gegroeide praktijk van de ingroeiregeling. In een algemene maatregel van bestuur dient de systematiek van de genoemde afpelmethode en cost-plusmethode te worden opgenomen. Specifieke vragen waarop in een uitvoeringspraktijk een antwoord is geformuleerd zouden bij voorkeur op korte termijn al in een vraag- en antwoordbesluit kunnen worden opgenomen.
– De in de uitvoeringssfeer opgekomen problematiek van uitbestede R&D voor toepassing van de WBSO (en daarmee indirect de toegang tot de innovatiebox voor de partij die uitbesteedt) dient te worden opgelost.
– Hoewel niet gebaseerd op ons onderzoek, wellicht omdat deze groep niet vertegenwoordigd was in de kring van respondenten, zouden wij aan deze problematiek van uitbestede R&D het meer fundamentele punt willen toevoegen dat toepassing van de innovatiebox naar onze mening ook wenselijk is voor bedrijven of instellingen aan wie het R&D is uitbesteed. Dit zou neerkomen op verruiming van de innovatiebox met inkomsten uit onderzoek en ontwikkeling (te weten de service fee voor contract R&D), ongeacht of sprake is van de totstandkoming van een immaterieel activum en – ingeval een immaterieel activum ontstaat ten gevolge van de R&D werkzaamheden – ongeacht de vraag of degene die de R&D-diensten verricht enig economisch of juridisch belang verwerft in dat activum.
– Ook niet-zelfontwikkelde immateriële activa dienen onder voorwaarden onder het bereik van de innovatiebox te worden gebracht. De voorwaarden kunnen ertoe strekken te voorkomen dat louter passieve exploitatie van een aangekocht of anderszins verworven immaterieel activum voor het lage effectieve tarief in aanmerking komt. Het zou derhalve moeten gaan om immateriële activa die worden doorontwikkeld door de belastingplichtige en waarbij wellicht een proportionele grens kan worden gesteld – in verhouding tot de resultaten uit eigen onderzoek en ontwikkeling door de belastingplichtige – in die zin dat bijvoorbeeld niet meer dan 50% van de inkomsten die kwalificeren voor de innovatiebox afkomstig mag zijn van niet-zelfontwikkelde immateriële activa.