NTFR 2014/2067 - Vereenvoudiging: de defiscalisering van de burger

Binnenkort publiceert de staatssecretaris zijn gedachten over een hervorming van het belastingstelsel. Zijn uitlatingen daarover in de pers zullen dan vermoedelijk te optimistisch blijken: binnen de kaders van budgettaire en inkomensneutraliteit is er niets belangrijks te bereiken. Of toch wel? De aandacht voor de uitvoerbaarheid van fiscale regels lijkt toe te nemen, en daar zit wellicht toch winst. Daartoe is wel vereist dat we wat 19e-eeuws spinrag wegvegen: in het bijzonder het idee dat de individuele burger als zodanig in de belastingheffing moet worden betrokken.

In zijn werk The Crisis of the Tax State (1918)¹ legde de grote Oostenrijkse econoom Joseph Schumpeter (1883-1950) de fundering voor een fiscale sociologie – voor onderzoek naar de vraag op welke wijze maatschappelijke omstandigheden bepalen hoe de staat zijn middelen verzamelt. Hij gebruikte de begrippen ‘Domain² State’ en ‘Tax State’ om de overgang te beschrijven van de middeleeuwse situatie naar die van de liberale nachtwakersstaat.³ Een middeleeuwse koning maakte geen principieel onderscheid tussen markt en staat, noch tussen zijn privévermogen en de staatskas. Belastingen werden ook wel aangeduid als ‘subsidies’, namelijk van het volk aan de vorst. Daarom waren ze doorgaans eenmalig; althans, voor een herhaling van de heffing moest de volksvertegenwoordiging opnieuw toestemming geven. De vorst (en dus de staat) leefde voornamelijk van inkomsten uit domeinen, monopolies, feodale rechten e.d. Een vroege theoreticus van de staatssoevereiniteit, Jean Bodin (1530-1596), vond het inderdaad nog volkomen aanvaardbaar dat een vorst leefde van zijn domeinen; slechts bij uiterste noodzaak zou hij van zijn volk belastingen mogen vragen. Thomas Hobbes (1588-1679) neigde al wat meer naar belastingheffing als financiële basis voor de staat, echter vooral omdat hij meende dat vorsten toch niet in staat waren om verstandig om te gaan met hun domaniale rechten.

De overgang naar de ‘Tax State’ werd, zo vervolgde Schumpeter, veroorzaakt door de opkomst van het liberale kapitalisme. Daardoor verdwenen niet alleen de feodale verhoudingen; de politieke macht verschoof naar de bourgeoisie. De daarbij passende liberale staatstheorie schreef een strikte scheiding voor tussen staat en markt. In de woorden van Adam Smith: ‘No two characters seem more inconsistent than those of trader and sovereign’.⁴ Daarbij kwam aan de markt een, zou men kunnen zeggen, normatief primaat toe – wat de ‘onzichtbare hand’ van Adam Smith verrichtte was goed. Aan de staat slechts de taak om de resultaten van het marktproces af te romen door belastingheffing, zo matig mogelijk en zonder het economische keuzeproces te verstoren. Díe Tax State zag Schumpeter in gevaar komen, vanwege veranderende opvattingen over de normatieve status van het marktproces, en groeiende vraag naar sociale voorzieningen en staatsinterventie. Schumpeter betreurde dat. Hij was geen tegenstander van het socialisme, en al helemaal niet van een verzorgingsstaat (al kende hij dat woord nog niet). Maar hij meende dat sociale voorzieningen slechts tot stand konden komen op een gezonde financiële basis. Dat was voor hem een belastingstelsel dat door zijn matigheid en neutraliteit de markt respecteert.

Schumpeters interpretatie van de fiscale geschiedenis is in de latere literatuur ingrijpend gereviseerd.⁵ Zo zou de overgang van ‘Domain State’ naar ‘Tax State’ geen lineair proces zijn geweest, en wellicht ook geen onvermijdelijk proces. Maar met name is hem tegengeworpen dat hij de opkomst van de ‘Fiscal State’ niet heeft voorzien. De belastingheffing heeft (zeker in continentaal Europa) de smalle bedding van de 19^e eeuw verre overschreden, zonder tot vernietiging van de markteconomie te leiden. De wijze van belastingheffing is in de afgelopen eeuw verder geprofessionaliseerd, op een wijze die leidt tot ‘self-sustained growth’. Dat wil zeggen: het huidige belastingstelsel levert tamelijk moeiteloos de middelen op om een hoog niveau van publieke uitgaven te blijven bekostigen.

Die repliek lijkt mij terecht. Dat neemt niet weg dat de alarmerende titel ‘Crisis of the Tax State’ een eeuw na dato nog altijd een ‘ja, natuurlijk’-sensatie kan teweegbrengen. Die crisis, die is er wel – maar zocht Schumpeter niet in de verkeerde hoek?

De fiscale ontwikkeling van de 20^e eeuw heeft inderdaad geleid tot een belastingdruk die voor een klassieke liberaal uit de 19^e eeuw ondenkbaar hoog zou zijn geweest. Tegelijk zijn er andere ontwikkelingen te signaleren. Veel fiscalisten zullen hierbij onmiddellijk denken aan ‘instrumentalisering’ van het belastingrecht – maar men vergete niet hoezeer ook in de hoogtijdagen van het klassieke liberalisme de staat stuurde via belastingen (dan wel werd meegesleept door specifieke belangen). Veel opvallender lijken mij twee tendenzen die, tezamen genomen, inderdaad wel een gevoel van ‘crisis’ kunnen oproepen: de opkomst van massale heffingsprocessen tegenover de blijvende perceptie van belastingheffing als een proces dat eigendom ontneemt van de individuele burger.

De ‘instrumentalisering’ van het belastingrecht lijkt mij een overschat probleem, om verschillende redenen:

• voor zover het begrip instrumentalisering ziet op de motivering die de wetgever geeft voor een fiscale regeling, stuiten we maar al te vaak op inconsistente of in de loop der tijd veranderde motiveringen

• voor zover het begrip instrumentalisering als ijkpunt een niet-instrumentalistisch belastingstelsel vergt, moet dit stelsel nog worden geformuleerd

• voor zover het eigenlijke probleem is dat het overheidsoptreden vaak nodeloos ingewikkeld en ineffectief is, raakt dit het gehele overheidsoptreden en niet slechts de fiscaliteit

• veel van de moeilijkheden in ons belastingstelsel komen voort uit regelingen die bij mijn weten nimmer als instrumentalistisch zijn aangemerkt (denk bijvoorbeeld aan het onderscheid eigen/vreemd vermogen in de winstsfeer).

Het echte probleem is naar mijn mening niet fiscale sturing, maar subjectieve heffing of, ruimer geformuleerd, de opvatting dat de individuele burger als zodanig in de belastingheffing moet worden betrokken.

Interessant is wel de vraag waarom, althans in de Nederlandse fiscale discussie, met regelmaat zorgelijk wordt gesproken over instrumentalisering van het belastingrecht. De meest aannemelijke verklaring lijkt mij dat daarin een 19^e–eeuwse, dus klassiek-liberale, opvatting van belastingrecht nog doorklinkt – met andere woorden, dat de diagnose van Schumpeter wordt gevolgd. Die klassieke opvatting poneerde dat een duidelijk onderscheid tussen markt en staat mogelijk was, en sterke normatieve betekenis had. Burgers zouden alle vrijheid moeten hebben om zonder overheidsinterventie hun eigen keuzen te maken, zij het dat die keuzen vaststaande fiscale gevolgen hadden. Daarmee werd de schatkist tot het vereiste peil gevuld, en verder bemoeide de staat zich niet met de economie. Deze opvatting is helder verwoord door John Stuart Mill: de staat behoort geen onderscheid te maken tussen belastingplichtigen, maar van ieder een gelijk wegend offer te vragen.⁶ Hieruit volgden voor Mill twee conclusies. In de eerste plaats was de verdeling van de belastingdruk over de burgers een vraagstuk dat aan de hand van economische analyse kon worden opgelost. En in de tweede plaats ging ‘belasting heffen’ uitsluitend om het tot stand brengen van die langs wetenschappelijke weg bereikte uitkomst. Werd het fiscale stelsel voor iets anders gebruikt, dan moest dat als het ware buiten haken worden geplaatst, om niet de juiste verdeling van de belastingdruk te verstoren.

Dit perspectief op de belastingheffing kan met recht een ‘paradigma’ worden genoemd, een in zichzelf consistente manier van interpreteren van de werkelijkheid. Daarin draait alles om neutraliteit van belasting heffen, om de juiste verdeling van de belastingdruk, en om de bereidheid van elke burger om zonder omwegen zijn deel bij te dragen. En bezien vanuit dit paradigma is er van alles mis in het huidige belastingstelsel. Maar wát dan precies – daar beginnen de conceptuele moeilijkheden die in dit paradigma onvermijdelijk zijn. We zijn in feite niet bij machte om met enige nauwkeurigheid te omschrijven wat neutrale, niet-interveniërende belastingheffing is. Zelfs het, meer bescheiden, aanwijzen van wél interveniërende belastingheffing is niet eenvoudig (men denke aan de moeilijkheden in de toepassing van fiscale staatssteuncriteria, of aan het geploeter met lijstjes van ‘belastinguitgaven’). En als we proberen te formuleren wat de ‘fair share’ van belastingplichtigen is, belanden we in vergelijkbare moeilijkheden rond de bedoeling van de wet en inbreuken op die bedoeling (maar dan gemaakt door de belastingplichtige, niet door de wetgever). De klassiek-liberale aanname dat een zinvolle demarcatie tussen markt en staat mogelijk is, blijkt in werkelijkheid problematisch. De staat bemoeit zich met de markt, soms openlijk, vaak meer verborgen, soms bewust, vaak per ongeluk of althans tegen wil en dank. En de belastingplichtige neemt zijn beslissingen niet alsof er geen belastingen bestaan; hij reageert op die belastingen, zij het lang niet altijd op de wijze die de staat verwacht.

Het is op dit punt interessant om te trachten het denken van H.J. Hofstra te reconstrueren. Hij heeft nadrukkelijk dit 19^e–eeuwse paradigma willen verlaten, maar is daarin niet overtuigend geslaagd. Dat de scheiding markt/staat achterhaald was, stond voor Hofstra vast. Hij verwierp dan ook de opvatting dat de ‘juiste’ reikwijdte van het staatsoptreden kon worden vastgesteld aan de hand van economische analyse. Zijn eigen poging om een ‘belastingtheorie’ te ontwikkelen knoopt hierbij aan. Hij verwerpt het beeld dat de staat, door middel van fiscale wetgeving, een inbreuk maakt op eigendom van burgers – alsof er eerst een marktproces is, en pas daarna een staat. Hofstra meent dat de staat zelf een productiehuishouding is, net als elke onderneming, en dat de staat dan ook een prijs mag aanrekenen voor zijn bijdrage aan de economie. Nu aan de private eigendom geen bijzondere betekenis toekomt in de moderne samenleving, en de economische analyse van het nut van overheidsoptreden naar het tweede plan is verwezen, is voor Hofstra de reikwijdte van de fiscale staatsmacht eigenlijk alleen begrensd door fiscale rechtsbeginselen. Die beginselen zouden dan de staat een eigen recht op een aandeel in de maatschappelijke welvaart geven.⁷ Op een wijze die niet geheel navolgbaar is,⁸ betekent dat voor Hofstra een keuze voor belastingen op de opbrengst van productiefactoren – die productiefactoren hebben immers het staatsoptreden nodig. Daarmee is de uitkomst van zijn, op zichzelf wat wankele,⁹ redenering belangwekkend: namelijk een pleidooi voor een wijze van belastingheffing die niet het subject maar het object als uitgangspunt neemt.

En dat brengt ons ten slotte op de spanning tussen massale processen en de blijvende ambitie om de individuele burger te belasten. Daar zit naar mijn indruk momenteel de ‘Crisis in the Tax State’. En om dan terug te keren op de ‘fiscale sociologie’ van Schumpeter: de gedachte dat elke burger als individu een fiscale betrekking dient te hebben met de staat is zonder twijfel 19^e–eeuws te noemen. Dat is geen diskwalificatie. Zeker in de eerste helft van de 19^e eeuw was het proces van belastingheffing geheel gesitueerd in lokale verhoudingen. Accijnzen werden geheven aan de stadspoort, directe belastingen werden tussen de meer welgestelde burgers verdeeld, in belangrijke mate via zelfregulering. Dat wil zeggen: lokale notabelen zorgden er met gebruikmaking van hun kennis van de lokale omstandigheden voor dat elk zijn deel betaalde. Meer nog: vele voorstellen voor invoering van een inkomstenbelasting (waarvan er tot 1893 geen werd ingevoerd) berustten op een procedure van ‘peer review’. Toen die inkomstenbelasting er eenmaal was, bleek al snel dat een meer verticaal toezicht was vereist – en daarmee eindigde de facto reeds de pastorale romantiek van de 19^e eeuw.

De crisis in de belastingheffing heeft naar mijn mening dus weinig te maken met instrumentalisme. Meer nog: als het parlement besluit om een bepaald maatschappelijk belang te ondersteunen, en als vervolgens blijkt dat een fiscaal instrument daartoe het meest geschikt is, dan dient dat fiscale instrument te worden gekozen. Vervolgens kan (en vaak: zal) blijken dat het gekozen doel niet wordt bereikt, of slechts ten dele wordt bereikt tegen veel te hoge kosten. Dat zou dan bij een andere instrumentkeuze (buiten de fiscaliteit) nog erger zijn geweest.

De echte crisis is dat we willen stroomlijnen, vereenvoudigen, minder foutgevoelig worden, zonder de ambitie op te geven om elke burger individueel in de belastingheffing te betrekken. De echte vereenvoudiging ligt in de defiscalisering van de burger. Daarmee bedoel ik natuurlijk niet dat de staat op geen enkele wijze individuele en gezinsomstandigheden in aanmerking neemt. Wel dat we afstand gaan doen van regels die hun bestaansrecht ontlenen aan het idee dat we de ontvangers van ‘inkomen’ of ‘winst’ willen belasten. Mijn indruk is dat de Belastingdienst al geruime tijd op deze koers ligt. Nu het parlement nog.