NTFR 2014/2297 - Het teloorgaan van de basisbeurs

De nu nog bestaande basisbeurs inclusief de zo geliefde ov-jaarkaart kent een rijke naoorlogse geschiedenis. Voor de oorlog was de universiteit een uiterst elitaire zaak geweest. De universitaire opleiding kende – uitsluitend voor de rijksuniversiteiten – slechts een handvol (rijks)studiebeurzen bestemd voor de allertalentrijksten. Dat moest na de oorlog anders worden. De universiteit moest er voor velen zijn en met name ook voor jeugdigen van ouders voor wie de universiteit ver buiten hun financiële horizon lag. Reeds in 1946 werd door de eerste naoorlogse minister van onderwijs, G. van der Leeuw, de 92 leden tellende Commissie-Reininck ingesteld. Hij hield de commissie, die een zeer brede opdracht had gekregen, onder meer voor dat renteloze voorschotten (eigenlijk) immoreel waren maar dat in elk geval de poorten van de universiteit niet wijd genoeg open stonden. Het was een tijd van brede perspectieven. A. Romein-Verschoor bepleitte bijvoorbeeld (reeds) dat de student voor zijn werk een loon behoorde te krijgen.

De Commissie-Reinick rapporteerde in 1949. Zij was conservatiever dan de minister. Minvermogenden moeten – ook al is dat niet ideaal – indien dat nodig is zoveel mogelijk met leningen gesteund worden. Pas als zij gedurende de studie uitstekende prestaties leveren kan een beurs worden verstrekt. Bovendien moest de toenmalige Rijksbeurzencommissie ook rekening houden met de algemene ontwikkeling en beschaving van de kandidaat. In deze geest werd het beleid gevoerd.

Tot grote tevredenheid leidde dat niet. Reeds in 1953 werd Onderwijsminister Cals gedwongen tot een wat ruimhartiger beleid en lager collegegeld, maar het studieloon wees hij resoluut van de hand. Bovendien stelde hij een nieuwe commissie in: de Commissie-Rutten. De studiesteun moest volgens haar, kort gezegd, preciezer worden afgestemd op de draagkracht van de ouders.

Wij naderen dan allengs de roaring sixties waarin vooral de studenten en hun pleitbezorgers aan het woord zijn. Zij willen financieel onafhankelijker zijn van hun ouders. In 1965 stelde de Academische Raad voor meerderjarige studenten onafhankelijk van het inkomen van hun ouders een toelage te verstrekken in de vorm van voorschotten.

In 1966 bracht de inmiddels ingestelde Commissie-Sassen rapport uit die, zoals dat in de hierna te noemen Nota, heette ‘door een afgewogen samenspel tussen kinderbijslag en kinderaftrek enerzijds en studietoelagen anderzijds wist te bereiken dat de aanspraken op kinderbijslag en kinderaftrek van de ouders van bursalen werden geoptimaliseerd en de hoogte van de toelagen daaraan aangepast’.

Alhoewel het ‘samenspel tussen kinderbijslag en kinderaftrek enerzijds en studietoelagen anderzijds’ toen de basis voor de studiefinanciering is geworden, bevielen de toegepaste rekentechnieken de studenten niet en dat bracht mee dat de zaak vervolgens werd voorgelegd aan een commissie waarin de fiscale expertise dominant was. Zij stond onder leiding van de Tilburgse hoogleraar J.E.A.M. van Dijck. De opdracht aan de commissie was na te gaan ‘of vereenvoudiging kan worden aangebracht in de wijze waarop bij de vaststelling van de rijksstudietoelagen rekening wordt gehouden met (…) de kinderbijslag en de kinderaftrek’ en dat zonder al te veel wetswijzigingen. Het in 1969 uitgebrachte rapport bevatte het voorstel om de Afdeling Rijksstudietoelagen niet alleen rekening te laten houden met de kinderbijslag en kinderaftrek, maar deze ook door haarzelf op basis van prognoses (voor de desbetreffende ambtelijke instanties bindend) vast te laten stellen. De vastgestelde bedragen zouden dan rechtstreeks aan de student kunnen worden uitbetaald.

Gezien het ingrijpende karakter van het plan werd het aan de SER voorgelegd, die het afwees omdat het de kinderbijslag en de kinderaftrek te veel zou denatureren. Van Dijck en zijn Tilburgse medewerkers hebben het plan van zijn commissie niettemin verder uitgewerkt en in maart 1972 gepubliceerd in het Tilburgse Hoge School Blad.

In 1974 is het kabinet-Den Uyl (waarvan ook D66 deel uitmaakte) aan de beurt. Staatssecretaris G. Klein van Nieuw Links brengt dan een uitvoerige nota over de studiefinanciering uit (Zitting 1973-1974-12 778). In de Nota presenteert hij al onmiddellijk zijn uiteindelijke plan:

‘Voorgesteld wordt het huidige systeem van rijksstudietoelagen als aanvulling op de ouderlijke draagkracht, met gedeeltelijke compensatie voor een ouderlijke bijdrage in de studiekosten via kinderbijslag en kinderaftrek, te vervangen door:

• Een basisbeurs voor alle studenten met voldoende studievooruitgang in plaats van kinderbijslag en kinderaftrek aan de ouders.

• Een extra beurs voor studenten met ouders in de minder draagkrachtige bevolkingsgroepen.

• De mogelijkheid voor de student een rentedragende studielening af te sluiten’.

Het aanmerken van de kinderbijslag als gedeeltelijke compensatie van de ouderlijke bijdrage in de studiekosten was allerminst geforceerd. De uitvoerige memorie van toelichting bij de Algemene Kinderbijslagwet van 1965 wijdt een aparte paragraaf aan studerende kinderen.

Ik laat in het midden of het voorstel-Klein nog mede gericht was op een grotere participatie aan het wetenschappelijk onderwijs. Toen bedroeg het aantal studenten aan het wetenschappelijk onderwijs circa 200.000, momenteel is dat omstreeks 250.000. Daar komt echter bij dat het aantal hbo-studenten veel groter is. Het voorstel was vooral gericht op het onderstrepen van de zelfstandigheid van deze studenten.

Het duurde nog tot 1986 eer de inmiddels in 2000 vervangen Wet op de studiefinanciering tot stand kwam. In die tussentijd ontwikkelden de kinderaftrek en de kinderbijslag zich tot het drievoudige voor uitwonende studenten. Het ‘samenspel tussen kinderbijslag en kinderaftrek enerzijds en studietoelagen anderzijds’ had zich echter volgens de Commissie-Vermeend in haar rapport van 2003 (Leren investeren; investeren in leren) ontwikkeld tot een lappendeken.

De verhouding tussen kinderbijslag en kinderaftrek enerzijds en de studiefinanciering anderzijds heeft uiteindelijk tot een terreinafbakening geleid. Voor de kinderbijslag geldt dat die zonder meer ophoudt als het kind de leeftijd van 18 jaar bereikt. Kinderen van 18 jaar en ouder worden (spaarzame uitzonderingen daargelaten) nog uitsluitend bediend volgens de regels van de studiefinanciering. Voor de kinderaftrek ligt de beperking van de leeftijd bij 21 jaar en wordt de scheiding tussen kinderaftrek en studiefinanciering als volgt verwoord in art. 6.14 Wet IB 2001:

‘1. Uitgaven voor het levensonderhoud van een kind worden niet in aanmerking genomen indien:

…

c. het kind recht heeft op een gift, een voorwaardelijke gift of een prestatiebeurs volgens de Wet studiefinanciering 2000 die niet uitsluitend bestaat uit een voorziening in de zin van die wet, op financiële ondersteuning als bedoeld in de artikelen 7.53, eerste tot en met zesde lid, en 17.10 van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek op tegemoetkoming volgens hoofdstuk 4 van de Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten of op een tegemoetkoming volgens een naar aard en strekking van genoemde regelingen overeenkomende buitenlandse regeling.’

Het kabinet wil nu, kort gezegd, de basisbeurs afschaffen en onderbrengen bij de renteloze leningen. Op 22 september jl. heeft minister Bussemaker het wetsvoorstel, ‘Wet studievoorschot hoger onderwijs’, 34 035, bij de Tweede Kamer ingediend. De minister van Onderwijs heeft dat een belangrijke hervorming van het onderwijs genoemd. In feite gaat het echter om het sluitstuk van de vervanging van kinderbijslag en kinderaftrek voor meerderjarige studenten door een basisbeurs, die ‘studievoorschot’ wordt genoemd.

Nederlandse studenten hebben blijkens het BW in elk geval tot de leeftijd van 21 recht op vergoeding van kosten van levensonderhoud en studie door hun ouders. Ik kan mij niet voorstellen dat het recht op ouderlijke ondersteuning aan die studenten die al dan niet renteloos kunnen lenen, ontnomen wordt. Het is bovendien onomstreden dat het volgen van onderwijs een zaak is van de ouders, de overheid en de student.

Die constateringen leiden tot de vraag of voor betalende ouders de kinderaftrek moet herleven om maar te zwijgen over de kinderbijslag. Vooral van het universitair onderwijs wordt betoogd dat het voor de abituriënten relatief hoge inkomens genereert. Dat moge waar zijn maar daar profiteert ook de overheid doorgaans volop van en, zoals overal te lezen valt, de ‘economie’ eveneens. Daar komt bij dat ‘investeringen in leren’ niet ten laste van het fiscale inkomen afgeschreven kunnen worden.

Ten slotte: met het afschaffen van de basisbeurs zou € 1 miljard ruimte geschapen worden voor het onderwijs. Ik kan het niet anders zien dan dat dat bedrag niet alleen ten laste van de studenten maar vooral ook ten laste van hun ouders komt. Je kunt je terecht afvragen of het door de ‘politiek’ stevig inzetten op de kenniseconomie een financieringsbron rechtvaardigt waarbij de student en zijn ouders al maar zwaarder belast worden.