NTFR 2014/342 - Keep it simple?

Op welke wijze wil het kabinet een eenvoudiger en meer begrijpelijk belastingstelsel bereiken? Ten eerste door de regelgeving zelf te ontdoen van wat men oneerbiedig ‘instrumentalistische tierelantijnen’³ zou kunnen noemen: ‘Het kabinet is van mening dat het hoofddoel van het belastingstelsel, het financieren van overheidsuitgaven, weer voorop moet komen te staan. In de loop der jaren zijn er vanwege nevendoelen veel uitzonderingen, vrijstellingen, fiscale faciliteiten en belastingen ontstaan. Te veel, vindt het kabinet.’⁴ Uit dit citaat blijkt tegelijk de tweede methode: er zijn te veel belastingen, dus er moeten belastingen worden afgeschaft. Een derde pijler ziet niet op de inhoudelijke kant van de fiscale regelgeving, maar op het bieden van hulp bij het nakomen van de verplichtingen. Veelal gaat het om digitale ondersteuning zoals rekenprogramma’s, digitale formulieren en digitale aangiftes met hulpfuncties. Op deze wijze worden de regelingen zelf niet eenvoudiger, maar het wordt de belastingplichtige wel eenvoudiger gemaakt, althans dat is de opzet, om aan de verplichtingen te voldoen. Het vooringevulde aangiftebiljet is hiervan een voorbeeld. Ten aanzien van de meest recente nieuwe regelgeving rond de eigenwoningregeling kan in dit verband worden gewezen op de toezegging om naast de reeds bestaande informatie de communicatie verder te verbeteren en gerichte (veelal digitale) informatie te verstrekken.⁵

Wat is de stand van zaken met betrekking tot de vereenvoudigingsoperatie? Waar het gaat om het ontdoen van regelgeving van instrumentalistische elementen, kan worden gewezen op de afschaffing van bepaalde regelingen of het zelfs helemaal niet invoeren van voorgenomen nieuwe regelingen. Zo is onder meer de zelfstandigenaftrek van een aftrek met acht winstafhankelijke schijven omgezet in een vaste aftrek, en zijn de arbeidskorting voor ouderen, de doorwerkbonus, de spaarloonregeling en de levensloopregeling afgeschaft evenals de kindertoeslag op het heffingsvrije vermogen in box 3. Ook de zogenoemde 10%-regeling in het kader van de toeslagen is verdwenen.⁶ De faciliteiten voor sociaal-ethische en culturele beleggingen en die voor beleggingen in durfkapitaal zijn afgeschaft. Recent hebben de afdrachtvermindering onderwijs en de stamrechtvrijstelling in verband met gederfd of te derven loon het veld moeten ruimen en voor 2015 staan onder meer de afschaffing van de ouderschapsverlofkorting en alleenstaande-ouderkorting op de rol en is aangekondigd de aftrek van specifieke zorgkosten verder te beperken en die voor levensonderhoud van kinderen te schrappen.⁷

Er lijkt weinig in te brengen tegen de stelling dat de meest vergaande vorm van vereenvoudiging van een regeling, de complete afschaffing ervan is. Toch past hier een kanttekening namelijk dat er dan niet een nieuwe regeling voor terug moet komen die net zo ingewikkeld is of erger, nog ingewikkelder dan de afgeschafte regeling. Als die nieuwe regeling niet in de fiscaliteit wordt vormgegeven – en daar kunnen goede redenen voor zijn⁸ – wordt het belastingstelsel op onderdelen wel simpeler, maar de burger krijgt dan op ander terrein met nieuwe regelgeving te maken, zodat die er vanuit het oogpunt van vereenvoudiging mogelijk weinig mee op schiet. Ook voor het overheidsapparaat betekent het eerder een verschuiving dan een beperking van de werklast. In dit verband valt bijvoorbeeld te wijzen op de werkzaamheden van de gemeenten (onder andere in het kader van de WMO) en de regeling rond het kindgebonden budget. De ‘subsidie’ kan mogelijk wel beter worden gericht op degenen die er echt behoefte aan hebben en hierdoor effectiever werken dan via een generieke maatregel in de fiscaliteit.

Voor het opmaken van de fiscale vereenvoudigingsbalans op dit onderdeel is evenwel van nog groter belang om in de beschouwing te betrekken welke nieuwe maatregelen zijn ingevoerd. Zo is bij hetzelfde Belastingplan (2012) waarin de wacht werd aangezegd aan het fiscaal instrumentalisme als nieuwe (instrumentalistische) regeling de Research en Developmentaftrek geïntroduceerd. De doorwerkbonus werd afgeschaft maar de (complexe) werkbonus werd ingevoerd (die overigens voor nieuwe gevallen vanaf 2015 weer wordt afgeschaft). Was het kabinet in juichende staat over het inwisselen van de verschillende schijven van de zelfstandigenaftrek voor één vast aftrekbedrag, dan wekt het toch enige verbazing dat de algemene heffingskorting juist van een vaste aftrek gewijzigd wordt in een variabele inkomensafhankelijke aftrek en dat de variabilisering van de arbeidskorting verder wordt doorgevoerd (uiteindelijk in 2016 bij hoge inkomens tot nihil). De wettekst van de arbeidskorting werkt zeker in het licht van de vereenvoudigingswens overigens bepaald op lachspieren als men ziet dat in het kader van de berekening van de onderscheiden delen van deze heffingskorting nog altijd becijferingen moet worden uitgevoerd tot op duizendste van procenten om een bedrag van maximaal € 161 te berekenen.⁹ Tegenover de afschaffing van de levensloopregeling stond de invoering van het vitaliteitssparen. Deze (wetstechnisch) uitgewerkte regeling werd vervolgens toch maar niet ingevoerd. Wanneer men vervolgens de overige wel nieuw ingevoerde wetgeving in de beschouwing betrekt waaronder de zeer veel belastingplichtigen rakende autoregelingen en met name de inmiddels buitengewoon complexe regeling van de eigenwoning, zal men zich niet verbazen dat veel burgers (en hun adviseurs, maar ook de belastingambtenaren) de vereenvoudigingsoperatie van de belastingwetgeving is ontgaan.

Ook met de vereenvoudiging door afschaffing van complete belastingwetten wil het nog niet erg vlotten. Bij het Belastingplan 2012 werd aangekondigd dat van de 22 rijksbelastingen er maar 15 zouden overblijven. De verbruiksbelasting van pruim- en snuiftabak en de grondwaterbelasting zijn inderdaad afgeschaft (de laatste als rijksbelasting, er bestaat nog wel een provinciale heffing), maar in de vereenvoudigingsslag zijn dit niet de meest majeure stappen te noemen. Ook de verpakkingenbelasting is afgeschaft, maar hier is de Afvalbeheersbijdrage Verpakkingen voor in de plaats gekomen. Deze heffing wordt uitgevoerd door het Afvalfonds Verpakkingen.¹⁰ De afvalstoffenbelasting is per 1 januari 2012 afgeschaft, maar wordt in 2014 weer ingevoerd. De belasting op leidingwater is niet, zoals aangekondigd, afgeschaft maar verhoogd. Hetzelfde geldt voor de verbruiksbelasting alcoholvrije dranken. De afschaffen van het eurovignet is uitgesteld en voor zover mij bekend is het thans onzeker of het tot afschaffing komt. Ondertussen zijn er wel nieuwe (rijks)belastingen ingevoerd, te weten de Tijdelijke resolutieheffing 2014, de Verhuurderheffing en de Bankenbelasting. Uiteraard zijn hiervoor verklaringen aan te voeren, maar de conclusie vanuit vereenvoudigingsoogpunt is dat we met de afschaffing van het aantal rijksbelastingen bepaald niet op het aangekondigde schema van het Belastingplan 2012 zitten.

Op de site van de Belastingdienst is veel informatie te vinden. Regelingen worden uitgelegd, rekenmodules worden aangeboden, bijvoorbeeld bij de toeslagen, maar ook bij aangifteprogramma’s en veel formulieren worden digitaal ter beschikking gesteld. Een dergelijke vorm van hulpverlening is natuurlijk prima en kan inderdaad bijdragen aan het begrijpelijker maken van de regelgeving. Deze hulpverlening krijgt echter een bedenkelijke kant als er voorwaarden aan worden verbonden. Wie op basis van de jurisprudentie tot de conclusie komt dat hij verplicht is als ondernemer aangifte te doen voor de inkomstenbelastingbelasting, moet niet denken dat hij zo maar een aangifteformulier voor ondernemers kan downloaden. In tegenstelling tot de andere aangifteprogramma’s blijkt men hiervoor eerst over inloggegevens te moeten beschikken en die krijg je alleen als de dienstdoende ambtenaar ook de mening is toegedaan dat sprake is van ondernemerschap. Dit leidt niet alleen tot ongewenste vertraging bij het doen van aangifte, waardoor men door toedoen van de fiscus zelf de aangiftetermijn zou kunnen overschrijden, maar dit lijkt mij ook principieel onjuist. Als een belastingplichtige concludeert dat hij ondernemer is moet hij dat standpunt via het aangiftebiljet kenbaar kunnen maken aan de inspecteur. Als die er anders over denkt moet het verschil van inzicht langs de normale weg van overleg over de aangifte gevolgd door eventueel bezwaar en beroep tot een oplossing worden gebracht, maar er dienen vooraf geen (digitale) hobbels te worden ingebouwd om tot de uiting van het eigen standpunt te komen. Een andere, in mijn ogen volstrekt ridicule en buiten wettelijke digitale hobbel is de onmogelijkheid om een bijlage bij de digitaal ingediende aangifte te verstrekken.¹¹

Nog veel kwalijker wordt het als de wetgeving, materieel, sancties bevat die ertoe moeten leiden dat de belastingplichtige voldoende gegevens vertrekt waardoor de fiscus over voldoende gegevens beschikt om diezelfde belastingplichtige te kunnen helpen bij het doen van aangifte! Een voorbeeld hiervan is terug te vinden in de verleden jaar ingevoerde nieuwe eigenwoningregeling. Indien een lening voor de eigen woning wordt afgesloten bij een partij die niet onder de renseigneringsplicht valt, bijvoorbeeld de eigen bv, moet bij wijziging van elementen van de lening, zoals de rente, de belastingplichtige deze wijzigingen melden aan de fiscus. Dit is logisch omdat de inspecteur anders niet kan controleren of aan de aflossingseis wordt voldaan. Deze wijziging dient echter niet bij het indienen van de aangifte inkomstenbelasting te worden gemeld, maar via een digitaal formulier uiterlijk binnen een maand na afloop van het kalenderjaar, dus vóór 1 februari.¹² Wat is de consequentie indien de belastingplichtige dit over het hoofd ziet, maar materieel zich overigens aan alle eisen van de wetten houdt, dus voldoet aan de aflossingseis en de wijziging meldt bij de indiening van de aangifte, bijvoorbeeld in de loop van maart? Deze belastingplichtige blijkt rente te hebben betaald op een schuld die niet kwalificeert als eigenwoningschuld. Er is immers niet voldaan aan de verplichtingen van art. 3.119g en dat is een onderdeel van de definitie van de eigenwoningschuld.¹³ De rente is dus niet aftrekbaar. De achtergrond van deze regeling kan niet zijn dat de fiscus zijn controlerende taak niet kan uitvoeren. In het geval dat ik heb geschetst kan dat prima. De achtergrond blijkt dan ook een andere: ‘De termijn voor het doorgeven van wijzigingen van een maand na afloop van het kalenderjaar is zo gesteld omdat dit het laatste moment is waarop gegevens nog door de Belastingdienst voor de vooringevulde aangifte kunnen worden gebruikt.’¹⁴

De consequentie dat bij een niet correcte melding, ook wanneer deze alleen maar na 1 februari plaatsvindt, de rente niet aftrekbaar is, is dus nadrukkelijk onderkend tijdens de parlementaire behandeling: ‘Bovendien is in de wet een herstelmogelijkheid opgenomen, zodat de renteaftrek niet blijvend verloren gaat, maar slechts voor het jaar waarin een correcte melding niet is gedaan. Indien de melding later alsnog wordt gedaan, bestaat vanaf dat moment weer recht op fiscale renteaftrek.’¹⁵ Hiermee doelt de staatssecretaris op de aftrek in volgende jaren. Het feit dat de belastingplichtige de fiscus niet in staat stelt om zijn aangifte op het punt van de renteaftrek vooraf in te vullen, kost hem dus een jaar renteaftrek! Het hoeft geen betoog dat het hierbij veel belastingplichtigen om duizenden euro’s gaat.

Het is lovenswaardig dat de staatssecretaris wil streven naar vereenvoudiging en lastenverlichting. Echter, in dit geval schiet de kennelijke wil van de overheid om behulpzaam te zijn volledig zijn doel voorbij. Het is in mijn ogen onbegrijpelijk dat het parlement op dit punt niet heeft ingegrepen. Bij de behandeling van de fiscale plannen voor 2014 heeft het parlement hiertoe overigens nog een herkansing gekregen. Art. 3.119d, lid 2, Wet IB 2001 is immers gewijzigd in die zin dat indien zich reeds in het eerste jaar waarin de lening tot stand is gekomen wijzigingen voordoen, de meldingstermijn niet beperkt is tot één maand, maar de langere termijn van het eerste lid geldt. De memorie van toelichting vermeldt nog maar eens ten overvloede: ‘De gegevens met betrekking tot in het tweede kalenderjaar ingegane wijzigingen moeten wel uiterlijk een maand na afloop van dat kalenderjaar worden medegedeeld. Dat is het uiterste tijdstip waarop de informatie nog voor de vooringevulde aangifte gebruikt kan worden.’¹⁶ Ook nu vond het parlement ingrijpen kennelijk niet nodig.

Het resultaat van de afgeschafte en ingevoerde fiscale regeling heeft naar mijn mening niet geleid tot een wezenlijke vereenvoudiging van het belastingstelsel. Met name de eigenwoningregeling was al niet eenvoudig, maar is door de vele wijzigingen inmiddels wel zeer complex geworden. Bovendien zijn voor de uitvoering veel gegevens van feitelijk aard nodig, die naar ik vrees noch bij de belastingplichtigen, noch bij diens adviseur en ook niet bij de fiscus altijd aanwezig zullen zijn. Daarmee wordt de uitvoering bijzonder verzwaard.

De zeer vele ad hoc-wetswijzigingen die niet gesteund lijken op een stevig theoretisch fundament dragen ook niet bepaald bij aan een beeld van een begrijpelijke fiscale wetgeving. Digitale hulpverlening door de fiscus dient daadwerkelijk tot hulp van de belastingplichtige te dienen en mag geen verkapte andere (eigen) doelen dienen. Wetgeving die dwingt tot aanvaarding van hulp op straffe van vele duizenden euro’s extra te betalen belasting is ridicuul en dient zo snel mogelijk te worden hersteld.

Om tot een werkelijk verbeterd fiscaal stelsel te komen lijkt het me verstandig goede nota te nemen van de stellingen van Meussen in zijn recente Opinie.¹⁷ Om het met Cornelis Vreeswijk te zeggen: ‘Misschien wordt het dan morgen beter...’