NTFR 2014/731 - Eenvoud kan, keuzes maken wel noodzakelijk

Er wordt al sinds jaar en dag geprobeerd de belastingwetgeving te vereenvoudigen. Met wisselend resultaat. Grote belemmeringen voor het echt vereenvoudigen van de belastingwetgeving zijn sturingsdrift en het onaantastbare geloof in de koopkrachtplaatjes. De koopkrachtplaatjes zijn ‘slechts’ berekeningen die gebaseerd zijn op modelpersonen. Deze zijn in de praktijk nagenoeg nooit passend in een individuele situatie. Ze geven feitelijk een indicatie van de richting van effecten voor verschillende groepen belastingplichtigen. Maar elke wijziging in wet- en regelgeving wordt langs de meetlat van deze koopkrachtplaatjes gelegd, en o wee als er een groep belastingplichtigen is die er ook maar iets op achteruit dreigt te gaan. Dan breekt in Den Haag en lobbyland vaak de paniek uit, veelal veroorzaakt door signalen van de potentieel benadeelde groep in het land. Er moet en zal een compenserende maatregel komen; uitzonderingsregel volgt op uitzonderingsregel om eventuele koopkrachteffecten te mitigeren en reeds bestaande privileges te behouden. En dan vinden we het achteraf vreemd dat effecten van de vereenvoudigingswetgeving teniet worden gedaan, dan wel dat de vereenvoudiging niet als zodanig wordt ervaren? Ik niet.

Een mooi voorbeeld van bovenstaande is de invoering van de Wet uniformering loonbegrip, waarmee een aanzienlijke en belangrijke vereenvoudiging in het systeem van de loonheffingen is bereikt.² Toch heeft deze wet voor het nodige gemor in de praktijk gezorgd. Dit werd veroorzaakt door de compenserende maatregelen die zijn genomen om de inkomens- en loonkosteneffecten van deze harmonisatieslag in de loonbegrippen op te vangen. De effecten van deze compenserende maatregelen komen echter niet een op een terecht bij hen die de gevolgen van de vereenvoudigingsmaatregelen treffen. Dat is wellicht ‘politiek onhandig’, maar daarmee is de harmonisatie van de loonbegrippen niet minder wenselijk.

Ook de wijze waarop de financiering van de Zorgverzekeringswet (in feite een volksverzekering) is vormgegeven leidt tot de zinloze complexiteit en het onnodig rondpompen van geld. De reden dat ruim 3,5 miljoen huishoudens recht hebben op een zorgtoeslag (van gemiddeld 73% van de nominale premie) komt voort uit de politieke wens om in het nieuwe zorgstelsel een veel hogere nominale premie te vragen dan de nominale premie in het ziekenfonds.³ Anderzijds is de inkomensafhankelijke bijdrage die de werkgevers verschuldigd zijn verdedigd met een beroep op de burgerrechtelijke verantwoordelijkheid die werkgevers tegenover hun werknemers hebben voor onder meer de kosten van medische zorg die nodig is als gevolg van omstandigheden die voortvloeien uit hun dienstbetrekking.⁴ Gevolg is de nodeloos gecompliceerde financieringsstructuur die we nu kennen voor een verzekering die, zoals gezegd, feitelijk een volksverzekering is.

In de inleiding gaf ik al aan dat ik van mening ben dat er wel degelijk vereenvoudigingen op het gebied van de inkomstenbelasting/loonheffingen te realiseren zijn. Hieronder stip ik er een aantal op hoofdlijnen aan.⁵ Samen met de door Nieuwenhuizen voorgestelde investering in de personele samenstelling en de kwaliteit van de Belastingdienst biedt het een kader waarbinnen aan een eenvoudiger en minder fraudegevoelig belastingstelsel kan worden gewerkt.

Ten eerste kan er een grondslagverbreding in de inkomstenbelasting worden gerealiseerd door het (versneld) afschaffen van grondslag versmallende faciliteiten zoals de hypotheekrenteaftrek, persoonsgebonden aftrekken en heffingskortingen. De budgettaire ruimte kan worden aangewend voor een generieke tariefsverlaging in de eerste twee tariefschijven. Het budgettaire beslag van de toeslagen en gehandhaafde heffingskortingen kunnen vervolgens – voor zover maatschappelijk gewenst – worden ingezet voor één gerichte inkomensondersteunende tegemoetkoming. De Commissie-Van Dijkhuizen heeft in dit verband zeer interessante en op veel punten realiseerbare voorstellen gedaan. Het is een gemiste kans als deze voorstellen niet in concrete vereenvoudigingsvoorstellen worden uitgewerkt.

Daarnaast kunnen er ook aanzienlijke stappen worden gezet op de volgende punten binnen de sociale verzekeringen. Voor de sociale verzekeringen geldt dat er tegenover de aanspraak (deels) een (premie)betaling staat. Bij belastingheffing ontbreekt deze tegenprestatie. In zoverre verschillen (loon)belasting en premieheffing qua karakter van elkaar. Dit argument wordt nu juist vaak gebruikt om het bestaande onderscheid tussen belasting en premieheffing te rechtvaardigen. In de economische literatuur wordt echter geconcludeerd dat de aard van de premies sociale verzekeringen zich – afhankelijk van diverse factoren – bewegen op een glijdende schaal tussen belastingen en marktprijzen.⁶ Of anders gezegd, de mate waarin solidariteit dan wel de kostendekkende prijs van een individu gerichte prestatie de hoogte van de premie bepaalt (verzekeringsgedachte of equivalentiebeginsel).

Voor de volksverzekeringen geldt dat er geen verband is tussen de (omvang van de) premiebetaling en de uiteindelijk geleverde prestatie. Ook is er in de huidige situatie geen relatie tussen de maximumheffingsgrondslag en de hoogte van de uitkering. In zoverre is er geen argument om de maximumheffingsgrondslag te handhaven. Afschaffing van de maximumheffingsgrondslag heeft als voordeel dat de grondslag wordt verbreed, met als gevolg dat het tarief in de eerste twee schijven kan worden verlaagd. Daarnaast kan wat mij betreft de premieheffing volksverzekeringen worden uitgebreid naar het verzamelinkomen van art. 2.8 Wet IB 2001; dus ook over box 2 (aanmerkelijk belang) en box 3 (sparen en beleggen). Het is voor het meten van de mate van draagkracht om bij te dragen aan de financiering van de volksverzekeringen immers niet relevant of deze draagkracht door arbeidsinkomen dan wel door vermogensinkomsten wordt verkregen. Ook wordt de effectieve belastingdruk aan de onderkant van het inkomensgebouw op deze wijze verlaagd, waardoor minder gerichte inkomensondersteunende tegemoetkomingen in de inkomstenbelasting nodig zijn.

In het verlengde hiervan kan de premievrijstelling voor AOW-gerechtigden worden afgeschaft. Hierdoor wordt het financiële draagvlak van de AOW vergroot, wat gewenst is gegeven de vergrijzing van de maatschappij. Maar belangrijker nog; leeftijd is geen goede maatstaf meer voor het bepalen van draagkracht en drukverdeling. Afschaffen van de premievrijstelling lijkt een grotere stap dan dat die feitelijk is. In 2011 zijn we namelijk al ‘stiekem’ begonnen met de houdbaarheidsbijdrage voor hen die na 1946 geboren zijn.⁷ Laten we morgen besluiten dat we deze houdbaarheidsbijdrage voor iedere AOW-gerechtigde toepassen, ongeacht geboortejaar. Vervolgens bouwen we de premievrijstelling in een paar jaar helemaal af… zodat we bijvoorbeeld in 2020 voor iedereen eenzelfde tarief toepassen. En vooruit… eventuele inkomenseffecten voor deze groep kunnen deels worden gecompenseerd door verlaging van de tarieven in de eerste twee schijven, gecombineerd met aan de onderkant van het inkomensgebouw de inkomensondersteunende tegemoetkoming in de inkomstenbelasting.

Maar we zijn er nog niet. Nu kennen de werknemersverzekeringen aanzienlijke administratieve lasten, die mede veroorzaakt worden doordat er een zeer strikte koppeling is tussen het uitkeringsloon en het premieloon. Dit terwijl de financiële last van deze sociale verzekeringen volledig door de werkgevers wordt gedragen (even afgezien van eventuele afwentelingseffecten). Laten we de hoogte van de uitkeringen nu eens vaststellen op maximaal 70% van het loon dat in de laatste jaaropgaaf is opgenomen; eventueel gemaximeerd op het huidige maximum niveau. Dan kunnen al heel wat regels in de loonaangifte worden geschrapt. De vereenvoudiging aan de heffingenkant kan vervolgens worden gerealiseerd door de huidige fijnmazige tariefstructuur te vervangen door één premie die de werkgever verschuldigd is over zijn totale loonsom. Feitelijk betaalt de werkgever dus één premie om ‘zijn’ werknemersbestand te verzekeren tegen het risico van arbeidsongeschiktheid en werkloosheid. Eén premie voor de werkgever houdt onder andere in dat de premies die nu voor de verschillende fondsen worden geheven, worden samengevoegd. Ook houdt dit in dat de premiedifferentiatie wordt afgeschaft.⁸ Ik ben van mening dat deze laatste niet (voldoende) effectief is. De sectorpercentages zijn immers niet volledig gelijkgeschakeld met het risicoprofiel van de individuele werkgever. Waarom zou hij dan het braafste jongetje van de klas zijn en initiatieven ontplooien om vermijdbare werkloosheid te voorkomen? Dit leidt immers tot het ‘prisoners dilemma’, waardoor uiteindelijk niemand binnen een sector op eigen initiatief als eerste additionele inspanningen zal leveren. Hetzelfde geldt bij de premiedifferentiatie voor de WGA/ZW. Daar is wel een sterkere mate van geïndividualiseerde premiedifferentiatie toegepast dan bij de sectorpremie WW het geval is. Echter, ook hier is de premiedifferentiatie niet direct en volledig gekoppeld aan het individuele risicoprofiel van de werkgever. De praktijk is echter anders en de politiek kiest met de introductie van de premiedifferentiatie ZW voor een verdere geïndividualiseerde toerekening van de premielast.

De winst van deze vereenvoudigingen binnen de werknemersverzekeringen is dat de premies werknemersverzekeringen feitelijk als een soort opslag kunnen worden geheven over de totale loonsom van de werkgever. Mocht de afschaffing van de premiedifferentiatie politiek een brug te ver blijken, dan resulteert feitelijk een proportionele tariefstructuur per individuele werkgever (en/of sector). Niet het toonbeeld van eenvoud, maar werkbaar onder de voorwaarde dat de vaststelling van de gedifferentieerde premiepercentages op zo eenvoudig mogelijk wijze plaatsvindt.

Ik realiseer me terdege dat de in deze Opinie voorgestelde wijzigingen tot vereenvoudiging niet morgen realiseerbaar zijn en dat voor bepaalde (groepen) belastingplichtigen/werkgevers de voorstellen tot de nodige effecten zullen leiden. Daarom zullen de hiervoor geschetste contouren voor vereenvoudiging in een aantal gevallen waarschijnlijk vooralsnog als een stip aan de horizon voor geleidelijke wijzigingen moeten fungeren. Er zal tijd genomen moeten worden om op een verantwoorde wijze de belanghebbenden de schokken in hun inkomen te laten opvangen, teneinde de economie niet onnodig te ontwrichten.

Belangrijkste succesfactor voor vereenvoudiging is dat de maatschappelijke en politieke wil er is om tot een evenwichtig, effectief en minder fraudegevoelig belastingstelsel te komen. Daarvoor is vereist dat we met zijn allen bereid zijn om in het belang van ‘the greater good’-speeltjes die het huidige systeem ons persoonlijk biedt op te geven. Instrumentalisme zal met terughoudendheid binnen de fiscaliteit moeten worden toegepast. Zolang we dat niet doen dreigen de babyboomers die liever niets doen gelijk te gaan krijgen en is daadwerkelijke vereenvoudiging een utopie. Ik zet mijn kaarten liever in op een nieuwe generatie die het aandurft om nog ambitieus en veranderingsgezind te zijn.