NTFR 2015/1019 - Horizontaal toezicht en effectiviteit
NTFR 2015/1019 - Horizontaal toezicht en effectiviteit
Ongeveer tien jaar geleden is aan het toezichtsinstrumentarium van de Nederlandse Belastingdienst het horizontaal toezicht toegevoegd. Bij die vorm van toezicht staan vertrouwen en transparantie in de relatie tussen belastingplichtige en Belastingdienst centraal.
Wat het segment van de zeer grote ondernemingen betreft startte destijds het horizontaal toezicht met een pilot. Deze pilot omvatte ongeveer twintig zeer grote ondernemingen. Na afloop van de pilot is voortgegaan op de ingeslagen weg.
Het staat mij niet bij dat de pilot is afgesloten met een zeer gedetailleerde evaluatie. Het zou interessant zijn geweest om te vernemen welke concrete voordelen er voor belastingplichtigen uit de deelname voortvloeiden wat bijvoorbeeld compliance-kosten en snelheid van behandeling betreft. Zoals het ook interessant zou zijn geweest om te leren welke voordelen er voor de fiscus inzaten uit een oogpunt van ‘klantbehandelingskosten’. En gelet op de omstandigheid dat, althans in mijn ogen, de primaire taak van de Belastingdienst is het heffen en invorderen van belasting, zou het ook interessant geweest zijn om te vernemen of er iets gezegd kon worden over het effect van de nieuwe toezichtsvorm op de belastingopbrengst. Ten slotte zou men ervaring hebben kunnen opdoen met het evalueren van toezicht, anders dan via het tellen van controles en correctiebedragen.
Inmiddels zijn we zo’n tien jaar verder en is het misschien eens tijd om te kijken hoe het gedachtenleven op het stuk van effectiviteit van toezicht zich ontwikkeld heeft.
Wat de Nederlandse verhoudingen betreft is daarbij in de eerste plaats natuurlijk te denken aan de Commissie Horizontaal Toezicht Belastingdienst, doorgaans kortweg de Commissie-Stevens en het daaruit voortgekomen rapport ‘Fiscaal toezicht op maat’.
In de internationale context is het met name de OESO die zich al een reeks van jaren bezighoudt met nieuwere vormen van toezicht en evaluatie van toezicht. Die bezigheid heeft geresulteerd in een reeks rapporten met titels als ‘Together for Better Outcomes’,‘ Co-operative Compliance: A Framework’ en ‘Measures of Tax Compliance Outcomes’.
Wat de Belastingdienst betreft lijken we het vooral te moeten hebben van wat over een en ander wordt opgemerkt in de halfjaarsrapportages, waarvan de veertiende, uit oktober 2014, de meest recente is.
Het rapport Stevens
De Commissie-Stevens merkt in het voorwoord van het rapport ‘Fiscaal toezicht op maat’ het volgende op:
‘De Commissie heeft de effectiviteit, de efficiency en de rechtmatigheid van horizontaal toezicht onderzocht en komt tot de conclusie dat het vooral op intuïtie gebaseerde introductieproces thans dringend aanvulling behoeft van rationele sturing op basis van valide empirische informatie.’
Over de wijze van effect- en efficiencymeting door de Belastingdienst concludeert de Commissie-Stevens op p. 63 onder meer dat er bij de introductie van het horizontaal toezicht geen businesscase is gemaakt met concrete ijkpunten, prestatie-indicatoren en een berekening van de benodigde capaciteit, dat er geen nulmeting is gehouden van de mate van compliance bij invoering van het horizontaal toezicht, dat er tot aan de totstandkoming van het rapport van de Commissie-Stevens (juni 2012) te weinig werk is gemaakt van effectmeting van horizontaal toezicht, dat het overall beeld is dat de traditionele, op output gerichte prestatie-indicatoren in de loop van de tijd neerwaarts zijn bijgesteld en deels zelfs als zodanig uit de begroting zijn verdwenen, terwijl daar niet of nauwelijks andere indicatoren voor in de plaats zijn gekomen, dat de Belastingdienst een koers lijkt te varen zonder duidelijk kompas.
Op p. 74 van haar rapport concludeert de Commissie dat de Belastingdienst nog maar weinig informatie bijhoudt over de effecten van horizontaal toezicht en geen inzicht heeft in de resultaten van vooroverleg, in verbetering van het aangiftegedrag, in verbetering van het betaalgedrag en in de ontwikkeling van belastingbesparende constructies.
Op p. 83 van haar rapport concludeert de Commissie dat het onduidelijk is op basis waarvan de Belastingdienst in het kader van horizontaal toezicht sturing aan de organisatie en zijn medewerkers geeft.
De Commissie concludeert op p. 122 van haar rapport dat informatie, die nodig is om aan belastingplichtigen duidelijk te maken dat zij voor de lasten van horizontaal toezicht adequaat voordelen terug ontvangen en die eveneens nodig is om aan de Belastingdienst zelf zicht te geven op de kosten van het onderhouden van een horizontaal toezichtsrelatie, niet, althans niet voldoende, beschikbaar is.
OESO-publicaties
In 2010 heeft de OESO een document gepubliceerd met de titel ‘Evaluating the effectiveness of compliance risk treatment strategies’. Dit document gaat ervan uit dat belastingdiensten een verantwoordelijkheid hebben om hun beperkte middelen aan te wenden op de meest efficiënte wijze. Geplaatst in het kader van tax compliance betekent dit dat ze de risico’s op dat gebied moeten onderkennen, beoordelen, in onderling verband brengen en behandelen. Vervolgens schetst het document een praktische methodologie voor het uitvoeren van evaluaties van strategieën met betrekking tot de behandeling van compliance-risico’s.
In 2013 heeft de OESO een rapport geproduceerd met als titel ‘Together for Better Outcomes, engaging and involving SME taxpayers and stakeholders’. In het rapport wordt gepleit voor ‘engaging and involving’, wellicht te vertalen als het creëren van een relatie met belastingbetalers en andere belanghebbenden bij de belastingheffing, om zo win-winsituaties te creëren en dus betere en efficiëntere resultaten. Het rapport onderkent overigens dat resultaatmeting van dit ‘engaging and involving’ problematisch kan zijn, maar toch van groot belang is om te ontwikkelen.
In hetzelfde jaar, 2013, is een enigszins vergelijkbaar rapport gepubliceerd dat zich niet oriënteerde op de belastingheffing van SME-entiteiten, maar op die van de grote ondernemingen. In de veertiende halfjaarsrapportage van de Belastingdienst wordt gemeld dat de Nederlandse Belastingdienst dit project heeft uitgevoerd en zo een leidende rol heeft gespeeld.
In 2014 ten slotte, heeft de OESO een rapport gepubliceerd getiteld ‘Measures of Tax Compliance Outcomes, a practical guide’. Het rapport verkent de actuele praktijk van het meten van tax compliance-resultaten. Het komt overigens tot de conclusie dat er geen ideale oplossing bestaat voor het probleem van de resultaatmeting, maar dat belastingdiensten ermee aan de slag moeten en ermee aan de slag moeten blíjven, voortbouwend op wat er al is.
Communicatie vanuit de Belastingdienst
De communicatie vanuit de Belastingdienst op het stuk van resultaatmeting lijkt beperkt.
In de twaalfde halfjaarsrapportage van de Belastingdienst over de periode januari-juli 2013, gepubliceerd in september 2013, wordt meegedeeld dat de Belastingdienst is begonnen met het inrichten van effectmeting op de belangrijkste toezichtsinstrumenten, en dat dit een proces is waarbij doelen, effecten en beschikbare data zorgvuldig op elkaar moeten worden afgestemd.
De dertiende halfjaarsrapportage van de Belastingdienst over de periode juli-december 2013, gepubliceerd in maart 2014, meldt niets over de stand van zaken met betrekking tot de inrichting van effectmeting op toezichtsinstrumenten.
De veertiende halfjaarsrapportage van de Belastingdienst over de periode januari-juli 2014, gepubliceerd in oktober 2014, bevat weer wél een paragraafje over effectmeting. Daarvan wordt gezegd dat zij een beeld moet opleveren van de relatie tussen handhaving door de Belastingdienst en de naleving van de fiscale wet- en regelgeving door belastingplichtigen.
Vervolgens wordt opgemerkt dat er in 2014 wordt gestart met een evaluatieonderzoek bij het segment Grote ondernemingen. Bij 350 grote ondernemingen worden gegevens verzameld via boekenonderzoeken en anonieme enquêtes. Hoe de 350 ondernemingen zijn geselecteerd wordt niet vermeld. De inhoud van de boekenonderzoeken wordt niet nader toegelicht. In de enquêtes wordt de bedrijven gevraagd naar hun ervaringen met de Belastingdienst en naar de fiscale beheersing binnen hun organisatie. Klantcoördinatoren bij de Belastingdienst krijgen een soortgelijke enquête. Afsluiting en rapportage van het onderzoek zijn voorzien voor 2016.
Bij MKB zou de juistheid en de volledigheid van de aangiften worden gemonitord door middel van de Steekproef Ondernemingen. Die steekproef levert het beeld op dat de kwaliteit van de aangiften van ondernemingen die zijn aangesloten bij een convenant met een fiscaal dienstverlener hoger ligt dan bij overige aangiften en dat deze ondernemingen ook relatief vaker tijdig aangiften LH en OB doen en betalingen verrichten.
Résumé
Het horizontaal toezicht is al weer tien jaar oud. Het was er betrekkelijk onverwacht. De keus voor deze toezichtsvorm is niet verifieerbaar gemaakt op basis van een kosten-batenanalyse, met daarin aandacht voor kosten en baten voor de belastingplichtigen, kosten en baten voor de Belastingdienst en kosten en baten voor de schatkist.
Het is de verdienste van de leiding van de Belastingdienst geweest om na zeven jaar een evaluatie te laten instellen door de Commissie-Stevens. Deze commissie heeft de Belastingdienst niet gespaard. Met name op het stuk van effectmeting, mede ten behoeve van organisatie en sturing van de Belastingdienst is de commissie zeer scherp geweest.
In de afgelopen jaren is er ook veel belangstelling voor horizontaal toezicht bij de OESO ontwikkeld. Ook daarin lijkt de Belastingdienst een rol te hebben gespeeld. Van belang is zeker ook de aandacht bij de OESO voor effectmeting. Het lijkt niet ondenkbaar dat de Belastingdienst bij die belangstelling voor effectmeting een minder grote rol heeft gespeeld.
Uit de hiervoor vermelde halfjaarsrapportages van de Belastingdienst komt in mijn perceptie niet naar voren dat de Belastingdienst erg zwaar tilt aan de opmerkingen van de Commissie-Stevens waar die het heeft over het bijhouden van informatie over de effecten van horizontaal toezicht, bij voorbeeld ten aanzien van vooroverleg, de ontwikkeling van belastingbesparende constructies, de gevolgen voor de sturing van de verschillende vormen van toezicht, het door horizontaal toezicht vrijspelen van capaciteit voor andere vormen van toezicht, het enthousiasmeren van het eigen personeel, het warm maken en houden van belastingplichtigen voor deelname aan het horizontaal toezicht.
Maar het kan natuurlijk ook zo zijn dat mijn perceptie niet juist is en dat dit alles nu nog schuil gaat in het toch wat incidenteel aandoende onderzoek dat is begonnen in 2014 en zal eindigen in 2016. Nog een jaar, dan weten we meer.