NTFR 2015/1336 - Belastinguitgaven

Het is misschien goed om enkele getallen te noemen, hoeveel de belastinguitgaven de staatskas nu precies kosten.³ Met de 86 belastinguitgaven is in 2015 een totaalbedrag gemoeid van in totaal € 18,5 mrd, neerkomend op zo’n 2,75% van het bbp.⁴ Hiervan betreffen € 9,5 mrd belastinguitgaven in de directe belastingen en € 9 mrd belastinguitgaven in de indirecte belastingen en accijnzen. Ter vergelijking, het financiële belang van (directe) rijkssubsidies bedraagt slechts € 5,8 mrd.⁵

Van de € 9,5 mrd belastinguitgaven in de directe belastingen komt ongeveer € 5,3 mrd terecht bij ondernemers en ondernemingen, waarvan de landbouwvrijstelling en de zelfstandigenaftrek (incl. de startersaftrek) elk goed zijn voor ongeveer een derde van dit budget, te weten € 1,75 mrd per regeling, dus € 3,5 mrd in totaal. Mij viel daarbij op dat ik de innovatiebox niet kon terugvinden in deze cijfers, terwijl die toch ook een behoorlijke derving van belastingopbrengsten voor de staat met zich brengt/moet brengen. Uit een andere publicatie weten we dat de innovatiebox in 2012 € 852 mln heeft gekost (recentere cijfers zijn helaas niet beschikbaar), welk bedrag voor de jaren na 2012, zo mag worden aangenomen, flink zal toenemen.⁶ De stijging vanaf 2010 was namelijk al spectaculair, te weten van € 345 mln in 2010 naar € 601 mln in 2011 tot € 852 mln in 2012. Elk jaar kwam er dus zo’n € 250 mln bij. Zet deze trend door, dan bedraagt de budgettaire derving van de innovatiebox in 2015 dus € 1,6 mrd. De groei zal waarschijnlijk wel afvlakken, maar het lijkt niet heel gewaagd te voorspellen dat de innovatiebox structureel goed zal zijn voor een belastingderving van zo’n € 1,2 mrd. Dit is opmerkelijk, want ten tijde van de invoering van de innovatiebox werd de structurele derving geraamd op ‘slechts’ € 625 mln. De werkelijke belastingderving komt dus hoogstwaarschijnlijk uit op het dubbele!

Werkgevers en werknemers komen er aanzienlijk bekaaider vanaf dan ondernemers en ondernemingen, want van het totale bedrag van € 9,5 mrd komt ‘slechts’ € 1,5 mrd terecht bij werkgevers en werknemers. Hiervan wordt het grootste gedeelte, ongeveer een derde, veroorzaakt door de lage fiscale bijtelling voor (zeer) zuinige auto’s. Die heeft met een bedrag van € 525 mln zijn piek in 2015 en loopt dan af tot € 348 mln in 2019. Er is ook een andere tendens waarneembaar. Waar de belastinguitgaven ten behoeve van ondernemers de komende jaren zullen toenemen tot ruim € 5,5 mrd in 2019, zullen die ten behoeve van werkgevers en werknemers de komende jaren juist afnemen tot € 1,35 mrd in 2019. Terzijde, de financiële derving als gevolg van de bedrijfsopvolgingsfaciliteit in de SW 1956 valt sterk mee, want bedraagt ‘maar’ € 205 mln in 2015. Hoewel deze wel toeneemt tot (geschat) € 220 miljoen in 2019 blijft het ‘klein bier’ in vergelijking met de andere belastinguitgaven. Dat is ook wel eens goed om op te merken als tegenwicht tegen de vele kritiek op deze bedrijfsopvolgingsfaciliteit.

Afzonderlijke aandacht verdienen de belastinguitgaven op inkomsten uit vermogen, waaronder overigens zowel regelingen in box 3 (onder andere de vrijstelling voor bos- en natuurterreinen, voorwerpen van kunst en wetenschap, groene beleggingen, enz.) als in de eigen woning (aftrek wegens geen of geringe eigenwoningschuld) worden begrepen (maar weer niet de eigenwoningrenteaftrek, zie daarover hierna). Die belastinguitgaven maken voor € 1,7 mrd deel uit van de € 9,5 mrd belastinguitgaven in de directe belastingen en komen vooral voor rekening van de vrijstelling rechten op bepaalde kapitaalsuitkeringen forfaitair rendement⁷ (€ 926 mln) en de aftrek wegens geen of geringe eigenwoningschuld (€ 451 mln). Een van mijn stokpaardjes, de giftenaftrek, kost de staat in 2015 zo’n € 385 mln, waarbij dit bedrag overigens wel een stijgende lijn laat zien tot € 409 mln in 2019. Best een aardig en niet te verwaarlozen bedrag maar toch nog een ‘peanut’ in vergelijking met de andere belastinguitgaven.

Van de € 9 mrd belastinguitgaven in de indirecte belastingen en accijnzen komt in 2015 maar liefst de helft (!) voor rekening van het verlaagde tarief in de omzetbelasting, namelijk € 4,5 mrd. Dit is natuurlijk gigantisch. Een andere ‘grootverbruiker’ zit in de accijnzen, namelijk de vrijstelling luchtvaartuigen en de vrijstelling communautaire wateren, samen goed voor € 3,2 mrd. Hiermee is dus € 7,7 mrd van de € 9 mrd belastinguitgaven in de kostprijsverhogende belastingen verklaard. Het aandeel van de BPM hierin valt, anders dan men misschien zou verwachten, reuze mee, namelijk in 2015 ‘slechts’ € 48 mln. Wat ik in de tabellen niet kon terugvinden is de enorme stimulans in de BPM van (zeer) zuinige auto’s in de afgelopen jaren. Iedereen kent wel het voorbeeld van de Mitsubishi Outlander waarvoor niet alleen een lage bijtelling geldt in de inkomsten-/loonbelasting maar ook belastingvrijdom in de BPM. Anders dan met betrekking tot de motorrijtuigenbelasting waarin diezelfde stimulans van (zeer) zuinige auto’s goed zichtbaar is in de cijfers – nog een belastingderving van € 277 mln in 2013 en daarna flink teruglopend tot € 36 mln in 2015 en nihil vanaf 2016 – is diezelfde stimulans in de BPM niet terug te vinden. We weten dus niet hoeveel die stimuleringsmaatregelen de staatskas hebben gekost. Dit heeft mij wel verbaasd, omdat uit andere publicaties wel een flink teruggelopen belastingopbrengst van de BPM blijkt van € 2,5 mrd, namelijk van € 3,8 mrd in 2007 tot € 1,3 mrd in 2013.⁸

Een aparte tabel in de Miljoenennota 2015 bevat de budgettaire derving van twee zogenoemde inkomstenbeperkende regelingen, te weten voor de eigen woning en de pensioenen. Beide regelingen tezamen leveren een belastingderving voor de staat op van € 23,5 mrd in 2015, oftewel 3,5% van het bbp. Welke regelingen dit precies betreffen, wordt niet toegelicht, maar ik neem aan dat wordt gedoeld op de eigenwoningrenteaftrek en de omkeerregel voor pensioenen. Tellen we de belastingderving als gevolg van deze inkomstenbeperkende regelingen ad € 23,5 mrd bij de belastinguitgaven van in totaal € 18,5 mrd – het onderscheid tussen beide categorieën lijkt immers een beetje op een woordenspel – dan bedraagt de totale belastingderving € 42 mln, neerkomend op zo’n 6,25% van het bbp. En dan moet de belastingderving als gevolg van de innovatiebox – hierboven door mij voor 2015 geraamd op zo’n € 1,2 mrd – hier nog worden bijgeteld, aangezien die in de Miljoenennota 2015 lijkt te zijn vergeten.

Kijken we iets specifieker naar de twee inkomstenbeperkende regelingen, dan bedraagt voor 2015 de budgettaire derving van de eigenwoningrenteaftrek € 10,2 mrd en vertoont een langzaam dalende lijn tot € 9,9 mrd in 2019; in 2013 bedroeg de budgettaire derving van de eigenwoningrenteaftrek nog € 10,9 mln. De recent getroffen maatregelen ter beperking van de eigenwoningrenteaftrek – de verplichte aflossing van nieuwe eigenwoningschulden vanaf 2013 en de afbouw van het aftrekpercentage in de hoogste tariefschijf vanaf 2014 met een half procentpunt per jaar – leiden dus over een periode van zes jaren tot een extra opbrengst voor de staat van € 1 mrd, i.e. 9% minder de belastingderving ten opzichte van 2013. Erg veel zoden aan de budgettaire dijk zetten die twee maatregelen dus niet. Of anders gezegd, het gaat erg langzaam. De budgettaire derving van de omkeerregel voor pensioenen bedraagt in 2015 € 13,3 mrd en vertoont een stijgende lijn tot € 14,1 mrd in 2019. Met betrekking tot de pensioenen moet natuurlijk worden bedacht dat dit geen definitief gemis aan belastingopbrengst is, want die belasting wordt later alsnog betaald wanneer de pensioenen tot uitkering komen. Feitelijk betreft het dus slechts het rentegemis als gevolg van de uitgestelde belastingopbrengst. Uit de tabel blijkt echter niet dat genoemd bedrag van € 13,3 mrd voor 2015 enkel de gederfde rente betreft, zodat ik daar vooralsnog niet van uit ga.⁹ Met betrekking tot de eigenwoningrenteaftrek is dit anders. Dat betreft wel een definitief gemis aan belastingopbrengsten.

Dan nu het rapport van de Algemene Rekenkamer. Als een overheid zoveel geld uitgeeft om door middel van de belastingen allerlei nevendoeleinden te bereiken, wil men ook weten of die doelen worden bereikt, want anders is het weggegooid geld. Dat nu heeft de Algemene Rekenkamer onderzocht. En de conclusies zijn wat mij betreft ronduit schokkend. Van de 86 belastinguitgaven – dit is dus exclusief de twee inkomstenbeperkende regelingen – zijn er 32 niet geëvalueerd; dat is 37% van het totaal. De eerlijkheid gebiedt te zeggen dat van die 32 niet geëvalueerde regelingen er 6 inmiddels zijn afgeschaft. Maar dan blijven er nog altijd 26 regelingen over, waarvan we dus op geen enkele manier weten of ze hun doel bereiken. Deze vertegenwoordigen een financieel belang van € 5,1 mrd, ongeveer 27,5% van de totale belastinguitgaven (ad € 18,5 mrd). Positief benaderd zijn er dus 54 belastinguitgaven wel geëvalueerd. Daarvan zijn er 17 mogelijk niet effectief, 9 noch positief noch negatief en 28 belastinguitgaven, slechts 32% van het totaal, positief geëvalueerd. Maar, zo merkt de Algemene Rekenkamer op, dit betreft voor 23 regelingen evaluaties van ouder dan zeven jaar.¹⁰

Voor de milieufreaks onder ons: de Algemene Rekenkamer heeft ook specifiek gekeken naar de milieueffecten van belastinguitgaven. Van de 86 belastinguitgaven zijn er 13 met mogelijke negatieve milieueffecten. Tezamen hebben deze 13 belastinguitgaven een financieel belang van € 5,6 mrd. Van deze 13 belastinguitgaven blijkt de effectiviteit van 4 van deze regelingen onbekend, 1 noch positief noch negatief en 8 positief. Ook al niet een erg positief beeld. Daarnaast zijn er 14 belastinguitgaven die specifiek zijn gericht op het verbeteren van het milieu. Samen vertegenwoordigen deze een bedrag van € 917 mln per jaar, waarvan de lage fiscale bijtelling voor (zeer) zuinige auto’s ruim de helft, € 525 mln, voor haar rekening neemt. Daarna volgen, op ruime afstand, de energie-investeringsaftrek, milieu-investeringsaftrek en groene beleggingen met € 106 mln, € 93 mln respectievelijk €  94 mln belastingderving. De BPM-verlaging van de afgelopen jaren voor (zeer) zuinige auto’s staat er overigens niet bij, maar die lijkt mij ook nog wel een flinke kostenpost voor de staat. Stuitend vind ik toch wel dat over de effectiviteit van 7 van deze regelingen – dat is de helft! – niets bekend is volgens de Rekenkamer.

Op haar website heeft de Algemene Rekenkamer ook meer gedetailleerde informatie opgenomen. Zo blijken van de 10 grootste belastinguitgaven er 4 btw-regelingen te zijn (laag tarief op voedingsmiddelen horeca, vervoer van personen (waaronder OV), arbeidsintensieve diensten en boeken, tijdschriften, week- en dagbladen), twee accijnsregelingen (vrijstelling accijns luchtvaartuigen en communautaire wateren), drie inkomstenbelastingregelingen (landbouwvrijstelling, zelfstandigenaftrek en vrijstelling rechten op bepaalde kapitaalsuitkeringen forfaitair rendement) en één loonbelastingregeling (afdrachtvermindering WBSO). Met stip op één staat de vrijstelling van brandstofaccijns voor luchtvaartuigen. Die alleen al kost de staat in 2015 € 2 mrd! Maar de landbouwvrijstelling en de zelfstandigenaftrek in de inkomstenbelasting zijn een goede tweede en derde, te weten € 1,8 mrd resp. € 1,75 mrd in 2015. Op plek vier staat het lage btw-tarief op voedingsmiddelen in de horeca, nog altijd goed voor een belastingderving van € 1,4 mrd in 2015. En, tot slot, op plek 5 de accijnsvrijstelling communautaire wateren. Deze kost de staat € 1,1 mrd. Als er geld verdiend moet worden, lijkt mij duidelijk waar dit kan worden gehaald. Voor een accijnsvrijstelling op brandstof (kerosine) voor luchtvaartuigen lijkt mij geen enkele goede reden te geven. Sterker nog, deze belastinguitgave is ook nog eens de meest milieuvervuilende, zo blijkt uit de website van de Algemene Rekenkamer. Hetzelfde geldt voor de landbouwvrijstelling in de inkomstenbelasting. Voor een specifieke vrijstelling voor landbouwgronden is niet echt een goede reden te geven; het is vooral historisch bepaald. En ook deze vrijstelling heeft sterke negatieve milieueffecten volgens de Algemene Rekenkamer. De zelfstandigenaftrek in de inkomstenbelasting, zo laten vele studies zien, werkt contraproductief. De belastingderving als gevolg van de zelfstandigenaftrek zal de komende jaren zelfs stijgen tot ruim € 1,8 mrd in 2019, een weerslag van het snel groeiende leger zzp’ers. Kortom, schaffen we deze drie belastinguitgaven af, dan levert dat de staat € 5,5 mrd op. En passant hebben we dan ook twee belastinguitgaven afgeschaft – de accijnsvrijstelling voor luchtvaartuigen en de landbouwvrijstelling in de inkomstenbelasting – die ook nog eens zeer sterke negatieve milieueffecten hebben. Zo slaan we twee vliegen in één klap. De landbouwvrijstelling in de inkomstenbelasting ligt al langer onder vuur. Opvallend vind ik dat de accijnsvrijstelling voor luchtvaartuigen tot op heden nogal onderbelicht is gebleven. Misschien dat met dit rapport van de Algemene Rekenkamer ook die enorme vrijstelling en dan vooral de ratio ervan wat meer in de belangstelling komt te staan.

Het rapport van de Algemene Rekenkamer bevat naar mijn mening belangrijk materiaal over de effectiviteit van belastinguitgaven. Veel fiscalisten zijn sceptisch over het gebruik van het fiscale instrumentarium om nevendoeleinden te bereiken. Niet zelden is het weggegooid geld en bereikt het zijn doel niet. Het rapport van de Algemene Rekenkamer gaat nog een stap verder, want het laat zien dat de meeste belastinguitgaven niet zijn geëvalueerd en we van die uitgaven dus niet eens weten of ze wel of niet hun doel bereiken. We tasten volledig in het duister. Des te meer reden, zou ik zeggen, om de fiscaliteit niet te misbruiken voor andere doeleinden dan het budgettaire doel. Belastingheffing dient geld in het laatje te brengen van de overheid, meer niet. Wenst men bepaalde doeleinden te bereiken, dan doet men dat maar met (directe) subsidies. Maar kennelijk is het gebruik van het fiscale instrumentarium erg hardnekkig, want de totale (directe) subsidies (€ 5,8 mrd) bedragen nog niet een derde van de totale belastinguitgaven (€ 18,5 mrd). Blijkbaar grijpen beleidsmakers al snel naar het fiscale instrument om een bepaald doel te verwezenlijken. Hopelijk is met onderhavig rapport van de Algemene Rekenkamer het genezingsproces ingezet.