NTFR 2015/1954 - Niets communiceert beter dan een juiste aanslag. Over (over)communiceren en dejuridiseren

Kent u de drie c’s van het communiceren al? Het is gemakkelijk te onthouden: communiceren, communiceren en nog eens communiceren.¹ De achterliggende gedachte is dat men eigenlijk niet genoeg kan communiceren als het gaat om het overbrengen van een belangrijke boodschap.

Helaas is de werkelijkheid aanmerkelijk minder simpel dan dit communicatiecredo doet vermoeden. Niets is namelijk zo lastig als goed communiceren. De kans dat daarbij íets fout gaat, is immers levensgroot. Het bericht is te vroeg of juist te laat, te simpel of toch te ingewikkeld, te expliciet of – ondanks alles – toch te impliciet gebracht. Daarnaast bestaat nog het gevaar van ‘overcommunicatie’, waarbij juist weer te veel wordt gecommuniceerd. U begrijpt het al, communiceren is dus weinig anders dan vragen om narigheid.

Dit beeld wordt bevestigd door de staatssecretaris van Financiën in zijn Kamerbrief over de Investeringsagenda voor de Belastingdienst van 20 mei 2015.² In deze brief merkt hij terecht op dat té veel communiceren het zicht op de boodschap juist kan ontnemen en daarbij voor veel irritatie en nog meer uitvoeringskosten zorgt. Op pagina 3 van deze Investeringsagenda benoemt de bewindsman het probleem van overcommunicatie in de fiscale uitvoeringssfeer in rake bewoordingen:

‘De Belastingdienst stuurt iedere werkdag circa 700.000 enveloppen de deur uit, met daarin informatie waar de belastingbetaler niet per se op zat te wachten, en zeker niet op dat moment. De informatie komt niet op tafel omdat een belastingbetaler op dát moment díe informatie wil zien, maar doordat het juridische proces die informatie toevallig op dat moment ophoest. Wat doen mensen die onverwachts een enveloppe krijgen met informatie die ze op dat moment niet nodig hebben of zelfs niet doorgronden? Die gaan bellen. Dat is de trend: een aanzwellende stroom brieven roept met elke brief steeds meer vragen op. En elk antwoord (per brief!) lokt vervolgens weer nieuwe vragen uit. Of formele bezwaren. Zo is de Belastingtelefoon, met in zijn kielzog een groeiend apparaat van vragenbeantwoorders en problemenoplossers, een zichzelf opblazend organisme geworden, dat een steeds groter deel van het budget van de Belastingdienst opeet.’

Het citaat liegt er niet om: 152 miljoen brieven per jaar!³ Bij de Belastingdienst wordt flink geworsteld met communicatie.⁴ Helemaal nieuw is dat natuurlijk niet,⁵ maar de omvang van het probleem is serieus te noemen en de zoektocht naar een oplossing heeft begrijpelijkerwijs prioriteit.

Uit de beschrijving van een eerste aanzet voor een betere interactie met de belastingbetaler kan worden opgemaakt dat de staatssecretaris de oplossing zoekt in ‘dejuridisering’ van het contact met de belastingplichtige. Hoewel de Investeringsagenda niet precies duidelijk maakt wat onder het abstracte begrip dejuridisering wordt verstaan en hoe ver deze dejuridisering dient te reiken, wordt wel een duidelijke richting aangegeven.⁶ Uitgangspunt is dat het formele recht – met bezwaar en beroep als bijbehorende rechtsmiddelen – pas aan de orde komt als sprake is van een daadwerkelijk geschil.⁷ Uitsluitend in dat geval wordt een beschikking genomen die – naar ik dan maar aanneem – binnen het gesloten stelsel voor bezwaar vatbaar is. Als vergezicht wordt zelfs een inkomstenbelasting voorgespiegeld die de karakteristieken heeft van een aangiftebelasting.

Ook in het kader van de berichtgeving over de herziening van het belastingstelsel is het dejuridiseren van het uitvoeringsproces zelfs als speerpunt gepresenteerd.⁸ Al lijkt een echte belastingherziening – de contouren van het voorstel verdienden dit predicaat overigens bij lange na niet – inmiddels politiek onhaalbaar, het lijkt mij een goede zaak om de mogelijkheden voor ‘dejuridisering’ verder te onderzoeken. Die exercitie is naar mijn stellige overtuiging ook in het geheel niet afhankelijk van de voortgang van de belastingherziening.

Zoals bekend, ligt het aangrijpingspunt voor modernisering van het formele verkeer tussen Belastingdienst en belastingplichtigen al enige tijd bij de Tweede Kamer.⁹ Dejuridisering kan – nu het gedeelte over elektronisch berichtenverkeer (34 196) daaruit is gelicht (en zelfs al is aangenomen door de Tweede Kamer) – binnen deze context opnieuw tegen het licht worden gehouden als middel ter vereenvoudiging van de communicatie met belastingplichtigen. Hierbij gelden naar mijn mening nog wel enkele randvoorwaarden. Zonder volledigheid na te streven en zelfs bewust voorbij te gaan aan de ICT-uitdagingen in dit verband, noem ik de volgende aandachtspunten.

In het kader van dejuridisering binnen de fiscale uitvoeringspraktijk valt ten minste te denken aan de volgende randvoorwaarden:

I. Grondige analyse van de oorzaken van het communicatieprobleem

De oorzaken van het communicatieprobleem zouden grondig in kaart moeten worden gebracht, alvorens de regels in het kader van de uitvoeringspraktijk te versoepelen.¹⁰ Waarom begrijpen belastingplichtigen het bericht niet dat zij van de Belastingdienst ontvangen? Al die telefoontjes, brieven en bezwaren komen toch niet uit de lucht vallen, zelfs niet als die berichten automatisch uit een systeem komen rollen? Hoe kan het toch zijn dat een belletje met de Belastingtelefoon – zelfs voor ingewijden¹¹– niet tot verheldering maar juist tot onbegrip leidt? En is het thans niet ook al mogelijk om het opleggen van voorlopige aanslagen in belangrijke mate te beperken, zoals de proef met de versnelling van de aanslagoplegging heeft laten zien?¹²

Het is eenvoudig – misschien wel te eenvoudig – in dit kader te wijzen op de complexiteit van de onderliggende fiscale wetgeving, de massaliteit van het uitvoeringsproces en hinderlijkheid van formaliteiten die de rechtsbescherming moeten garanderen. Dejuridisering vergt een benadering die, nog meer dan thans, rekening houdt met de belastingplichtige als ontvanger van een boodschap die behoefte heeft aan duidelijkheid, voorspelbaarheid en zekerheid. Bij welwillende belastingplichtigen zou de communicatie dan ook vooral gericht moeten zijn op de oplossing van het probleem en de organisatie van de wederzijdse bereidheid daartoe. In die gevallen waarin formaliteiten een dergelijke afdoening in de weg staan, bestaat behoefte aan dejuridisering. Bij een inventarisatie is van belang om duidelijk te maken in welke gevallen de belastingwet (impliciet) communicatie voorschrijft, hoe die voor burgers en bedrijven zo eenvoudig mogelijk kan zijn en waar obstakels ontstaan. Zonder goed zicht op de oorzaak van het communicatieprobleem valt niet te verwachten dat belastingplichtigen minder gaan bellen en schrijven simpelweg omdat een beschikking niet voor bezwaar vatbaar is. Sterker nog, het valt niet uit te sluiten dat een reactie van die strekking alleen maar tot meer onbegrip leidt.

II. Visie op dejuridisering

Een ander belangrijk aspect is het expliciteren van de visie die achter het veelvuldig gebruikte containerbegrip ‘dejuridisering’ schuil gaat. In dit verband verwijs ik naar de opmerkingen van Vranken over dejuridisering die nog steeds niet aan actualiteit hebben verloren:¹³

‘Voor zover hier van belang, is het de onwenselijkheid om maatschappelijke ongenoegens, belangenconflicten en behoeften meteen te vertalen in juridische aanspraken op genoegdoening (…). De onwenselijkheid ligt op twee niveaus. Het eerste is heel praktisch: de torenhoge en op den duur wellicht onbetaalbare prijs die hieraan is verbonden (…). Het tweede graaft dieper en verwijst naar de sociaal-culturele dimensie van juridisering. Kort gezegd wordt hiermee gedoeld op het verschijnsel dat als gevolg van met name de voortgaande individualisering, privatisering, verzakelijking, secularisering, pluriformiteit en emancipatie – excuseer de vlakke opsomming –, het onderlinge vertrouwen tussen burgers en hun solidariteit onder druk zijn komen te staan. Dit verlies aan sociale cohesie, aan gemeenschapszin, moet worden gecompenseerd. De weg die daarbij is ingeslagen en waartegen de dejuridisering zich keert, is die van de vlucht in juridische posities. Men zoekt bescherming in wettelijke kaders, normeringen, procedures en rechterlijke beslissingen, maar die creëren in het algemeen geen betrokkenheid tussen burgers.’

De ontwikkeling die door Vranken wordt beschreven, heeft weliswaar voornamelijk betrekking op het civiele recht, maar is duidelijk meeromvattend. Dejuridiseren is dan ook meer dan de wijze waarop belastingplichtigen bezwaar of beroep kunnen instellen tegen een beschikking en hangt nauw samen met andere ontwikkelingen op fiscaal terrein. Te denken valt aan zaken als mediation, horizontaal toezicht, maar bijvoorbeeld ook met het onlangs aangenomen wetsvoorstel ‘Deregulering beoordeling arbeidsrelaties’ (nr. 34 036). Een integrale visie op de rol die het huidige voornemen tot dejuridiseren inneemt binnen de bredere ‘dejuridiseringstendens’ is mijns inziens noodzakelijk en zorgt voor een meer gedragen inbedding binnen de fiscale uitvoeringspraktijk.¹⁴ Op die wijze wordt voorkomen dat dejuridisering ten onrechte wordt benaderd als een paard van Troje, dat na eenmaal met overtuiging te zijn binnengehaald, gevuld blijkt met maatregelen die het eigenbelang van de fiscus dienen.

III. Vereenvoudiging van het fiscale stelsel

Een vereenvoudiging van het fiscale stelsel heeft inherent een positief effect op de uitvoerbaarheid van wetgeving en daarmee op de begrijpelijkheid van de over te dragen boodschap. Het intrappen van deze open deur is meer dan luchtverplaatsing. De Belastingdienst kan simpelweg niet effectief en efficiënt communiceren als belastingwetgeving telkens maar complexer wordt. Van renteaftrekbeperkingen in de Wet VPB 1969 tot de persoonsgebonden aftrekposten in de Wet IB 2001 en van autobelastingen tot milieuheffingen: zelfs met behulp van intelligente computers, toegewijde collega’s en uitgebreide databanken is het bijna onbegonnen werk dit alles foutloos in de praktijk te operationaliseren. De complexiteit van het belastingstelsel eist niet alleen zijn tol waar het gaat om de navolgbaarheid van de over te brengen boodschap en de wijze waarop de communicatie kan worden vervolmaakt,¹⁵ maar demonstreert ook de bijkans ongebreidelde informatiebehoefte van de Belastingdienst (en de (on)mogelijkheid die informatie te verwerken).¹⁶ Hoewel uitvoeringstechnische aspecten alleen niet doorslaggevend zouden mogen zijn bij het vormgeven van belastingwetgeving, is een herbezinning van het fiscale stelsel op het punt van uitvoerbaarheid van groot belang als mogelijkheden van dejuridiseren worden verkend.

IV. Adequate rechtsbescherming

Iedere jurist vraagt zich – terecht – af of dejuridisering niet ten koste gaat van effectieve rechtsbescherming. Tegelijkertijd lijkt herziening van de AWR in verband met de hedendaagse geautomatiseerde werkwijze van de Belastingdienst onontkoombaar en mag enige versoepeling van de huidige navorderingsmogelijkheden op zichzelf niet onbespreekbaar zijn.¹⁷ Het vaststellen van de juiste belastingverplichting is steeds meer een gezamenlijke verantwoordelijkheid geworden, maar de eindverantwoordelijkheid berust bij aanslagbelastingen nog altijd bij de inspecteur.

Het is ook op dit punt dat het voorliggende wetsvoorstel Wet vereenvoudiging formeel verkeer in de literatuur tot (kritische) kanttekeningen heeft geleid.¹⁸ Het is eenvoudigweg niet duidelijk in welke gevallen navordering mogelijk is op basis van het voorgestelde art. 16 AWR, omdat de belastingplichtige ‘wist of behoorde te weten dat ten onrechte geen of te weinig belasting is geheven’. Op dit punt biedt de huidige wettekst, zelfs bij een kenbare fout in de zin van art. 16, lid 2, sub c, AWR, de belastingplichtige meer rechtsbescherming bij beoordelingsfouten dan in het wetsvoorstel.¹⁹ Hoewel de Investeringsagenda op dit punt nog geen concrete tekstvoorstellen kent, wordt wel aangegeven dat het formele recht pas aan de orde komt als een belastingplichtige ‘daadwerkelijk’ bezwaar of beroep wil instellen, dan wel bij een ‘daadwerkelijk’ geschil. Het is duidelijk dat deze vage formulering nog verder moet worden uitgewerkt en dat – als het tot een daadwerkelijk geschil is gekomen – ook een adequate en uitgebalanceerde vorm van rechtsbescherming dient te worden geboden.

Ik onderschrijf de gedachte van de staatssecretaris om – waar mogelijk – het fiscale uitvoeringsproces te moderniseren door onnodige formele obstakels weg te nemen in de communicatie met belastingplichtigen. Daarbij heb ik getracht enkele randvoorwaarden aan te geven die bij een verdere uitwerking van ‘dejuridisering’ relevant zijn. Het voorgaande laat echter onverlet dat binnen de huidige uitvoeringspraktijk reeds voldoende mogelijkheden bestaan om op een effectieve en efficiënte wijze met belastingplichtigen te communiceren. Weliswaar is dat bij de behandeling van individuele bezwaren gemakkelijker dan bij massale processen, maar in alle gevallen geldt het motto: Niets communiceert beter dan een juiste aanslag!