NTFR 2015/2901 - Belastinghervorming: een onnederlands fenomeen

Er zijn onmiskenbaar voordelen verbonden aan een leven op flinke afstand van het fiscale recht. Ik doel op de geneugten van de pensioenstatus. Er is volop tijd voor het bestuderen van de onderlinge afwijking van de grote cirkelboog en van de loxodromische kromme tussen twee nabijgelegen plaatsen op aarde, maar ook voor een verhandeling van Bosch uit 1791 ‘over den waaren aart der kinder-pokjes’. Ik moet evenwel toegeven, na enige tijd keert dat diepe verlangen naar het vergroten van de kennis over datgene waartoe de mens op aarde is, het betalen van belastingen, in alle hevigheid terug. Vooral nu in de laatste maanden veel het woord belastinghervorming valt.

De huidige plannen van de regering worden wel als een belastinghervorming aangeduid. Normale jaarlijkse wijzigingen kun je moeilijk als zodanig bestempelen. En evenmin de enkele introductie van een nieuwe regeling of het verdwijnen van een andere. Hervorming veronderstelt wijziging van de vorm, van een stelsel waarin een zekere mate van beredeneerde samenhang tussen de afzonderlijke belastingen bestaat. Een dergelijk stelsel kennen we in Nederland niet. Er is doorgaans wel nagedacht over het bestaansrecht van afzonderlijke belastingen, de rechtsgrond, maar het formuleren van uitgangspunten voor een belastingstelsel en vervolgens het bouwen van een dergelijk systeem blijft achterwege, terwijl de vraag naar de samenhang van het geheel en de effecten daarvan het uitsluitend domein van de beoefenaars van het vak openbare financiën lijkt te zijn en te blijven. In de politiek ten slotte kunnen flankerende maatregelen bedoeld om ongewenste grofheden in regelingen weg te masseren bezwaarlijk worden vergeleken met bouwstenen voor een beredeneerd belastingstelsel.

Er is nog wel een Stelselwet 1821. Die wet geldt overigens, curieus genoeg, nog steeds, al merken we daar met z’n allen niets meer van. Die wet is dood hout.

Belastingen ingrijpend hervormen, een goed doordacht landelijk stelsel maken, is niet echt iets waar Nederlanders van houden. In de historie wordt dat wel heel duidelijk. Als je het wat boud wilt uitdrukken zou je kunnen zeggen dat we onze echte belastinghervormingen steeds te danken of te wijten hebben gehad aan de doorzettingsmacht van bezetters en hun volgelingen hier te lande. Essers merkt op : ‘Er zijn geen periodes zo vruchtbaar voor fiscale stelselwijzigingen als tijden van crisis en oorlog’.¹ Ik zeg hem dat graag na.

In de vroegste tijden geldt als grove lijn dat ‘the king must live of its own’. Met de opbrengsten uit zijn domein moet hij de normale uitgaven betalen. Slechts voor bijzondere uitgaven zijn de onderdanen bereid zelf te betalen, bijvoorbeeld bij de inhuldiging (‘Blijde Incomste’), een huwelijk van een kind of een te voeren oorlog. De Staten van de aangesloten gewesten behouden zich echter wel het recht voor om daarover zelf te beslissen. De landsheer vraagt (‘bede’), de onderdanen beslissen. Ik zeg erbij, dit is het gestroomlijnde plaatje omdat menigmaal geld is afgedwongen (brandschatting, vexaties) door heersers, maar wij kijken naar datgene wat de landgenoten in die tijd als rechtens beschouwen in de relatie landsheer en onderdanen.

Veel uit het domein wordt vervolgens als beloning wegens trouwe dienst of om machtige edelen te paaien weggeschonken. De vorst komt niet meer uit met zijn domeininkomsten en moet soms meerdere malen per jaar alle statenvergaderingen af om naar geld te hengelen voor, nu ook, de gewone uitgaven. Het kan soms wel jaren duren voordat een nieuwe (langlopende) bede wordt geaccordeerd en dan begint vervolgens het gezeur om de betaling. Het is heel begrijpelijk dat de behoefte aan landelijke heffingen groeit. Die behoefte wordt in de 16e eeuw steeds groter door de kostbare oorlogen die Karel V en Philips II voeren en waaraan de inmiddels 17 Verenigde Nederlanden fors moeten meebetalen.

Wanneer Alva in de Nederlanden arriveert, voert hij spoedig daarna drie belastingen in: de honderdste penning (vermogensbelasting), de twintigste penning (overdrachtsbelasting) en de tiende penning (omzetbelasting). Vooral de derde kennen we. Hevig verzet volgt, omdat nu belastingen worden opgelegd zonder voorafgaande toestemming van de staten. Vanaf het einde van de 15e eeuw ontstaat geleidelijk aan een redelijk goed opgeleide, ambitieuze en kundige ambtenarenstand die in de centrale instellingen vrij nauwkeurig op de hoogte is van hetgeen in de landen voorvalt.² De enquêtes van 1494 en 1514, uitgevoerd om inzicht te krijgen in de economische, maatschappelijke en financiële situatie van Holland, geven daar blijk van. Voor de uitoefening van centraal, landelijk, gezag op het gebied van belastingen is de tijd echter nog niet rijp. De tiende penning is er nooit gekomen. Die is uiteindelijk afgekocht voor een bepaald bedrag per jaar.

Op dit moment in de geschiedenis, tijdens de bezetting door Spanje, is de mogelijkheid aanwezig om op een efficiënte manier voor de ‘staatsuitgaven’ dekking te vinden. Die kans is niet benut. Niet zozeer de wandaden van Alva tegen de protestanten of de gevolgen voor de handel deden deze belastingen stranden, het was vooral ‘de onwil om heffingen toe te staan en inkomsten af te staan aan de generaliteit voor het voeren van een gecoördineerde strijd in de hele Nederlanden (...) een euvel waaraan niet alleen Vlaanderen of Holland, maar ook alle andere gewesten zich schuldig maken. (...) Volgens de taxatie, vastgesteld door de Staten-Generaal op 29 april 1579, moet Vlaanderen (…) voor ruim een derde van alle lasten instaan, namelijk 34%, Holland en Zeeland dienen 15% op te brengen, Brabant 12%, Gelderland 12% en Friesland 5%, de andere gewesten tussen 1-2,5%. Vlaanderen is wat de financiën betreft de grootste contribuant’.³ Crawford Lomas voert de Engelse gezant Fremyn op die op 24 februari 1584 aan sir Francis Walsingham schrijft: ‘But everyone wishes to command in his town and province, without taking his Excellency's advice,... every town and province wishes to manage the money destined for the war at their will, giving the principal offices to themselves and their relations, both of State and war...If the resources of this State designed for the war were well and faithfully administered, it would not be necessary to seek for help outside. There would have been enough to entertain 6.000 horse and 20.000 foot for ten years and more’.⁴ Maar, zult u zeggen, de Unie van Utrecht voorzag toch in artikel V in ‘eenpaerlick ende op eenen voet’ geheven en ingevorderde belastingen. Zeker, maar de daar bedoelde heffingen zijn nooit ingevoerd. Wel moet worden vastgesteld dat bepaalde bestemmingsheffingen ter financiering van de marine als generaliteitsmiddelen kunnen gelden, namelijk de convooien en licenten, ook wel de middelen te water. Maar door fraude, compositie en het niet al te strenge toezicht van de generaliteitsrekenkamer hebben deze in- en uitvoerrechten een fractie opgebracht van hetgeen onder normale omstandigheden had mogen worden verwacht. De gewesten moeten dus toch weer bijspringen. Elk gewest betaalt een bepaalde quote binnen het totaal geaccordeerde bedrag.⁵

Het duurt dan tot de Franse tijd voordat er weer echt wat beweegt op het terrein van de landelijke belastingen. Gedurende de Bataafse Republiek, door het Haags Verdrag van 16 mei 1795 militair en financieel uitgeleverd aan Frankrijk, wordt op allerlei niveaus uitvoerig gedelibereerd over belastingen, maar alle mooie ideeën, ook de in 1801 door het Vertegenwoordigende Lichaam aangenomen belastingwet van Gogel, sterven in schoonheid. Met die wet wil Gogel de belastingdruk in de diverse provincies enigszins gelijktrekken. Alle besluitvorming vindt in die tijd plaats onder de kritische blik van de Fransen. Als het ze niet zint, veranderen ze de staatkundige en bestuurlijke constellatie. Zo komt in 1806 het Bataafs Gemenebest tot stand.

Al voor de totstandkoming van het Bataafs Gemenebest presenteert Gogel, agent van Financiën, acterend onder de beschermende vleugels van de Fransen, een volledig hervormd belastingstelsel. Kenmerken van het stelsel zijn dat ieder moet bijdragen naar evenredigheid van zijn vermogen en naarmate hij meer bescherming geniet van de Staat, de perceptiekosten moeten omlaag, bij de accijnzen moeten de armen zoveel mogelijk ontzien worden en de handel mag niet worden belemmerd. Door politieke tegenwerking wordt de invoering van dit stelsel vertraagd. Het wordt uiteindelijk met ingang van 1 januari 1806 algemeen van toepassing. De opbrengst stijgt van 30 miljoen naar 46 miljoen.

Het herstel van de Oranjes in 1813, na het vertrek van de Fransen, is in vele opzichten een restauratie van het oude. Ook op het gebied van de belastingen. Het onder Frans bewind ingevoerde stelsel van Gogel is in de eerder genoemde Stelselwet van 1821, hoewel niet volledig in stand gebleven, toch nog enigszins te herkennen. De Stelselwet komt tot stand door de bemoeienissen van Appelius, koning Willem I en de Staatscommissie Roëll, die er vooral op moet letten dat het nieuwe stelsel vooral de handelsbelangen respecteert. En: zonder medeweten van Appelius wint de commissie Roëll nota bene bij de patriot Gogel advies in, alles met medeweten van de koning.

De op 1 januari 1823 in werking getreden Stelselwet wordt gemaakt omdat de noodzakelijkheid wordt ingezien, om – volgens de considerans – in het bestaande stelsel van in- en uitgaande rechten en accijnzen ‘belangrijke wijzigingen daar te stellen, en hetzelve tevens, in zoo verre het voor de schatkist onvoldoende is, door zoodanige middelen aan te vullen, als daartoe het meest dienstig kunnen geacht worden’. ⁶

Er wordt bij het ontwerpen van het stelsel duidelijk van een aantal beginselen uitgegaan:

Het ontwerp wenst zoveel mogelijk alle belangen te verenigen en ademt de geest van wederzijdse toegevendheid. Van dat beginsel profiteren vooral de landbouw, de binnen- en buitenlandse handel en de fabrikanten.

De verdeling van de lasten over de verschillende bevolkingsgroepen (‘standen’) zal gelijker worden ‘zoodanig, dat de armen daarvan zooveel mogelijk bevrijd bleven en de meervermogenden daarin naar evenredigheid van hunne krachten dragen’. De dagloner die eerder 1% personele belasting betaalde zal voortaan vrij zijn. Daarnaast verdwijnen de accijnzen op zeep en brandstof en zullen rogge en varkens laag belast worden. De belasting op dienstboden en paarden, de patentbelasting en die op de haardsteden zullen vooral de gegoeden treffen

De gewone uitgaven worden betaald uit de directe belastingen en een deel van de indirecte belastingen (registratie-, successie- en zegelrecht), de accijnzen, het recht op de gouden en zilveren werken, de opbrengst van de posterijen en een som van rond 1,5 miljoen uit de in- en uitgaande rechten.

De wijze van aanslaan wijzigt. Voor de patentbelasting en de personele belasting wordt de eigen aangifte ingevoerd. Daarvóór gold het Franse repartitiestelsel. De totale omvang van de op te brengen belasting werd toen eerst bepaald en vervolgens volgens bepaalde verhoudingen omgeslagen.

De formaliteiten worden aanzienlijk vereenvoudigd. Er moet echter wel worden vermeld dat de soms zeer gedetailleerde uitvoeringsvoorschriften blijven bestaan. In de ‘Chronologische Tafel der stukken vervat in de Verzameling der wetten, besluiten en aanschrijvingen betreffende de Directe Belastingen en de In- en Uitgaande Regten en Accijnsen’, kortweg ‘de Verzameling’ verschenen in de 19e eeuw, wordt daarvan meer dan voldoende blijk gegeven.⁷

De op grond van de Stelselwet ingevoerde belastingen vormen, sommige tot in de 20e eeuw, het Nederlandse belastingstelsel. Een stelsel voor de totstandkoming waarvan de voorwaarden zijn geschapen tijdens de aanwezigheid van de Fransen (1795 tot 1813) en dat, als het Franse bewind een langere adem hadden gehad, gelet op de wens van Lodewijk Napoleon, zeker nog zou zijn uitgebreid met een algemene inkomstenbelasting.

De diverse wijzigingen die in de 19e eeuw volgen doen veel af aan wat Gogel en Appelius hebben beoogd. De opbrengsten lopen terug, van het ontlasten van de minvermogenden komt niet veel terecht. Bovendien weten de elite en de rijke middenklasse heel lang hervormingen tegen te houden. Als in 1844 onder meer een belasting op waardepapieren wordt voorgesteld en als alternatief voorligt een staatslening van 127 miljoen, kiest men voor de lening, zó groot was de afkeer tegen deze soort directe belastingen. Die keuze is niet vreemd: de lening brengt voor hen geld op, immers de opbrengst van onder meer de accijnzen waarvan die op eerste levensbehoeften extra zwaar drukken op de armen, komt uiteindelijk voor een belangrijk deel via rentebetalingen op staatsleningen terecht bij de rijken.

In liberale kring wordt in 1870 weer de roep gehoord om belastinghervorming, omdat het evenwicht tussen directe en indirecte belastingen naar hun mening zoek is.

In 1883 komt minister Grobbée met een aantal onsamenhangende belastingvoorstellen die uiteindelijk sneuvelen. In de negentiger jaren lukt het om de heffing over vermogen en bedrijfsinkomsten op betere voet te brengen. Van een belangrijke belastinghervorming kun je dan echter niet spreken. De vermogensbelasting van 1892 is in die zin niet nieuw omdat in het verleden met een zekere regelmaat vermogensheffingen zijn ingesteld en de bedrijfsbelasting van 1893 vervangt het reeds bestaande patentrecht. De latere wet inkomstenbelasting 1914 is te beschouwen als een samensmelting van de vermogens- en bedrijfsbelasting.

In 1937 wordt de Commissie-Bodenhausen ingesteld. De Commissie moet de regering adviseren over een inkomstenbelasting volgens het reële stelsel, over het invoeren van een loonbelasting en een winstbelasting. Een in het voorjaar van 1939 ingediend ontwerp van wet wordt door het kabinet-De Geer in augustus 1939 ingetrokken.

Na het uitbreken van de tweede wereldoorlog komt een stortvloed van belastingwetten gereed. Ik noem slechts de belangrijkste, het Besluit op de Loonbelasting 1940, het Besluit op de Omzetbelasting 1940, het Besluit op de Winstbelasting 1940, het Besluit op de Inkomstenbelasting 1941, het Besluit Vermogensbelasting 1942 en het Besluit Vennootschapsbelasting 1942. Ongetwijfeld is de snelheid waarmee een en ander wordt ingevoerd voor een belangrijk deel te danken aan het ontbreken van een parlement. Willie Janke, hoofd van de Presse-Abteilung van de Duitse ambassade in Den Haag zegt het unverfroren bij de introductie van het Besluit op de Vennootschapsbelasting 1942: ‘Endlich können wir gesetzgeberisch tätig werden, ohne Rücksicht auf einen Parteienklüngel’. Maar het lag niet alleen aan een ontbrekend parlement. Essers ⁸ merkt op dat ‘de Nederlandse fiscale topambtenaren, verblind als ze waren door hun enthousiasme voor de hervorming van het volstrekt verouderde vooroorlogse Nederlandse belastingstelsel, de Duitsers in de kaart hebben gespeeld door mee te werken aan een zeer snelle invoering van diverse nieuwe belastingen. Daardoor konden de Duitsers veel extra Nederlandse belastinggelden inzetten voor hun eigen doelstellingen, in het bijzonder de financiering van de oorlog tegen de Sovjet-Unie’.

In het Besluit Bezettingsmaatregelen zijn al deze Besluiten opgenomen op lijst C, zijnde de bezettingsmaatregelen die voorlopig gehandhaafd worden. Weliswaar met een flink aantal tussentijdse wijzigingen hebben de Besluiten lang voortbestaan, tot 1954 (OB), 1964 (IB, LB, VB) en 1969 (VPB).

Tijdens drie periodes in de geschiedenis zijn de omstandigheden zodanig geweest dat belangrijke stappen konden worden gemaakt bij de hervorming van het stelsel van landelijke belastingen: het Spaanse bewind, de Franse overheersing en de Duitse bezetting. Meestal viel men na zo’n periode weer terug in het oude gedrag, waarna zowel de opbrengst van de landelijke belastingen achterbleef bij de financiële behoeften van de zich ontwikkelende eenheidsstaat en waarbij de lasten beduidend ongelijk werden verdeeld. Alleen de wetten uit de oorlog 1940-1945 hebben lang stand gehouden.

De marges voor belastinghervormingen in normale tijden zijn klein. Zo af en toe, bijvoorbeeld toen de aftrekbare kosten in de inkomstenbelasting sneuvelden, komt het verlangen op naar een nieuwe stelselwet waarin de uitgangspunten voor het stelsel worden geformuleerd en de belastingen worden gekozen die daarbij passen. Zo’n wet zou dan net als de grondwet slechts met een gekwalificeerde meerderheid gewijzigd moeten kunnen worden. Daar zal het nooit van komen, dat is zeker. De belastingen zijn meer dan ooit onderworpen aan de hectiek van de steeds veranderende samenleving en speelbal van de politieke partijen. De wetgever moet het voortdurend opnemen tegen belastingadviseurs die, als de inkt van een wet nog niet droog is, zich reeds bezinnen op mogelijkheden om de belasting te ontgaan. Bovendien is er dan nog een toenemende druk van Europa. Vording herinnerde in het Politiek Café van 16 oktober 2014 eraan dat Nederland maar twee keer eerder een nieuw belastingstelsel heeft gekregen, onder de Fransen en de Duitsers. Dat zegt volgens hem genoeg. ‘Hervormen is niet nodig, we moeten het huidige stelsel aanpassen’ besluit hij. Die oproep lijkt mij verstandig, want wie verlangt naar een nieuwe overheerser?