NTFR 2015/620 - Centrale Raad van Beroep gaat op in gerechtshoven

De plannen van het kabinet om een deel van de bestuursrechtspraak op te nemen in de gewone rechterlijke macht zijn niet nieuw. In 1989 rapporteerde de Staatscommissie Herziening Rechterlijke Organisatie aan de Tweede Kamer over een nieuwe structuur van de rechtspraak. Uitgangspunt daarbij was bestuursrechtspraak in twee feitelijke instanties gevolgd door beroep in cassatie bij de Hoge Raad. In dat verband was de Staatscommissie onder meer van oordeel ‘dat het hoger beroep in de zaken die thans aan de Centrale Raad van Beroep zijn opgedragen, eveneens aan alle gerechtshoven diende te worden opgedragen’.⁵

De Staatscommissie stelde voor de herziening van de rechterlijke organisatie in vier fasen tot stand te brengen.⁶ In de eerste fase zouden zaken op het gebied van de sociale zekerheid, ambtenarenrecht, omgevingsrecht en vreemdelingenrecht worden ondergebracht bij de rechtbanken. Deze eerste fase is gelijktijdig gerealiseerd met de invoering van de Awb in 1994. In de tweede fase zouden de kantongerechten samengesmolten worden met de rechtbanken en in de derde fase zou het hoger beroep in civiele en strafzaken worden herzien. In de vierde fase zou de rechtspraak in hoger beroep in bestuurszaken geïntegreerd worden in de gewone rechterlijke macht. Deze vierde fase is nimmer tot stand gebracht. Met het voorstel om CRvB-zaken bij de gerechtshoven onder te brengen wordt alsnog, meer dan 25 jaar na het voorstel van de Staatscommissie, uitvoering gegeven aan de vierde fase.

Het kabinet wenst vanuit het oogpunt van rechtseenheid en overzichtelijkheid van de bestuursrechtspraak de rechtsmacht in CRvB-zaken onder te brengen bij de gerechtshoven.⁷ De vraag rijst of een dergelijke integratie in de rede ligt. Tot de rechtsmacht van de CRvB behoren veelal tweepartijengeschillen over materiële aanspraken van individuele belanghebbenden. Naar hun aard vertonen deze geschillen – anders dan de meerpartijengeschillen inzake het ordenende bestuursrecht bij de ABRvS en bij het CBb – verwantschap met fiscale geschillen. Een andere overeenkomst is dat zowel in zaken op het gebied van sociale zekerheid als in belastingzaken het gaat om zogenoemde gebonden beschikkingen met weinig tot geen beleidsvrijheid voor het bestuursorgaan. Ook de massaliteit van beide rechtsgebieden is een overeenkomst. Kenmerkend verschil is uiteraard het bezwarende karakter van de belastingheffing voor de burger en het percipiërende karakter van de sociale zekerheid. Gelet op de grote verwantschap tussen geschillen die thans nog aan de CRvB zijn opgedragen en fiscale geschillen, is het onderbrengen van CRvB-zaken bij de gerechtshoven mijns inziens voor de hand liggend.

De wetgever heeft het niet nodig geacht de rechtsmacht per deelterrein van het bestuursrecht aan één specifiek gerechtshof op te dragen. De vraag is dan of er per gerechtshof nog voldoende aanbod van CRvB-zaken is om specialistische bestuursrechterlijke deskundigheid binnen dat hof te waarborgen. De CRvB behandelt thans ongeveer 7.000 zaken per jaar zodat, na een verdeling over de vier gerechtshoven, per ressort ongeveer 1.500 tot 2.000 zaken zullen worden gedaan.⁸ Het aantal CRvB-zaken per ressort lijkt daarmee zodanig dat per hof voldoende specialistische kennis kan worden behouden. Mocht echter op een deelterrein van het bestuursrecht zo weinig worden geprocedeerd dat binnen een gerechtshof onvoldoende specialistische deskundigheid op dat terrein aanwezig is, dan kunnen zaken op dat terrein worden behandeld door gecombineerde kamers met raadsheren van diverse gerechtshoven.

Praktisch voordeel van de integratie bij de gerechtshoven is dat de hogerberoepsrechter makkelijker bereikbaar wordt voor de rechtzoekende in socialezekerheidszaken. Zo is de afstand van Groningen naar Leeuwarden korter dan van Groningen naar Utrecht. De geografische toegankelijkheid van de hogerberoepsrechter zal door de integratie verbeteren. De financiële toegankelijkheid van de hogerberoepsrechter zal niet worden beïnvloed, nu de tarieven van het griffierecht bij alle hogerberoepcolleges gelijk zijn (art. 8:109 Awb).

Nadeel van de integratie bij de gerechtshoven is dat door de cassatiemogelijkheid bij de Hoge Raad in sommige socialezekerheidszaken de totale procedure langer zal gaan duren. Daardoor kan er langer onduidelijkheid bestaan over de juistheid van het bestreden besluit. Voor de beantwoording van rechtsvragen zou in dat geval een prejudiciële procedure bij de Hoge Raad uitkomst kunnen bieden. Een rechtbank of gerechtshof stelt in dat geval een vraag aan de Hoge Raad over de uitleg van een rechtsregel, waardoor al in eerste aanleg of in hoger beroep duidelijkheid bestaat over de rechtsvraag. Bovendien is die duidelijkheid er dan ook in vergelijkbare procedures met eenzelfde rechtsvraag. De wetgever heeft de prejudiciële procedure van art. 81a Wet RO evenwel niet van toepassing verklaard in het belastingrecht. Ik doe dan ook de aanbeveling de prejudiciële procedure in bestuurszaken mogelijk te maken.⁹

Na de integratie zou ernaar moeten worden gestreefd dat de doorlooptijd per instantie niet structureel toeneemt. Bij voorkeur zou deze moeten afnemen, zeker nu de gemiddelde doorlooptijd in 2013 bij de CRvB reeds 68 weken bedroeg en bij de gerechtshoven gemiddeld genomen wellicht iets korter.¹⁰ Om de doorlooptijden te bekorten, verdient het mijns inziens aanbeveling in art. 8:66 Awb een dwingende termijn voor het doen van een rechterlijke uitspraak op te nemen.¹¹

Achtergrond van het wetsvoorstel is om door concentratie van de bestuursrechtspraak te komen tot een grotere mate van rechtseenheid. De vraag rijst of de rechtseenheid inderdaad wordt bevorderd door het wetsvoorstel.

De rechtseenheid tussen het bestuursrecht en de andere rechtsgebieden zal worden vergroot. De integratie bij de gerechtshoven zal bijdragen aan een kruisbestuiving tussen de verschillende rechtsgebieden. Binnen een hof kunnen de bestuursrechters gebruik maken van de kennis en kunde van de burgerlijke en strafrechters en vice versa, bijvoorbeeld op het gebied van het schadevergoedingsrecht, arbeidsrecht en het boeterecht. Op het niveau van de Hoge Raad zal ook meer rechtseenheid met de andere rechtsgebieden worden bewerkstelligd. Voor het eerst is namelijk een hoogste rechterlijk college ontstaan waarin zowel het niet-fiscale bestuursrecht als het burgerlijke recht en strafrecht zijn ondergebracht.

De rechtseenheid binnen het algemeen bestuursrecht wordt door het wetsvoorstel vergroot, simpelweg doordat het aantal hoogste bestuursrechters van vier naar twee wordt teruggebracht, namelijk de Hoge Raad en de ABRvS. Daarbij zal de Hoge Raad zich niet langer beperken tot belastingzaken, maar zal hij ook cassatierechter worden in het socialezekerheidsrecht en het ambtenarenrecht. De rechtseenheid op deze terreinen van het bestuursrecht is daarmee gewaarborgd. Dat niet ook de ABRvS-zaken worden ondergebracht bij de gerechtshoven, acht ik een gemiste kans. Vanuit principieel oogpunt dienen rechtspraak en het adviseren van de wetgever niet in één orgaan te zijn ondergebracht. Bovendien zou de rechtseenheid binnen de volledige bestuursrechtspraak dan zijn gewaarborgd. Zeker de geschillen over de inkomensafhankelijke regelingen die de Belastingdienst/Toeslagen uitvoert – zoals zorgtoeslag, huurtoeslag en kinderopvangtoeslag – zouden gelet op verwantschap met fiscale geschillen, tot de rechtsmacht van de gerechtshoven en de Hoge Raad moeten gaan behoren. In de nieuwe situatie zal de rechtseenheid tussen ABRvS en de Hoge Raad via het informele overleg tussen beide colleges moeten worden gerealiseerd. Ook kunnen de raadsheren van de Hoge Raad als staatsraad deelnemen aan de rechtspraak van de ABRvS.

Ook binnen een gerechtshof zullen de belastingrechter en de bestuursrechter overeenstemming trachten te bereiken over het algemeen bestuursrecht. Als verschillen in jurisprudentie worden verklaard door de aard van de materie, zal geen rechtseenheid kunnen worden bereikt en dient daarover binnen een gerechtshof afstemming plaats te vinden. In kwesties die de Hoge Raad uitdrukkelijk aan de feitenrechter overlaat, zullen de gerechtshoven tezamen rechtseenheid nastreven. Zo kan bijvoorbeeld ter zake van schadevergoeding of boetevermindering bij overschrijding van de redelijke termijn, door de gerechtshoven gezamenlijk een uniforme lijn worden gekozen.

Nadeel in de nieuwe situatie is dat de rechtseenheid binnen de CRvB-zaken niet wordt bevorderd, nu deze zaken worden verspreid over de vier gerechtshoven. Daartegen kan worden ingebracht dat de rechtseenheid door de cassatiemogelijkheid bij de Hoge Raad wordt gewaarborgd. Bijkomend voordeel van de verspreiding is dat de gerechtshoven de rechtsvragen in CRvB-zaken verschillend kunnen beantwoorden, waarna deze antwoorden door de Hoge Raad met elkaar worden vergeleken, hetgeen de aanvaardbaarheid van de uiteindelijke uitkomst zal vergroten.

Wat betekent de integratie voor de omvang van het hoger beroep? In het belastingrecht staat in het hoger beroep de zogenoemde herkansingsfunctie voorop.¹² Daarom kunnen in hoger beroep nieuwe beroepsgronden, argumenten en bewijsmiddelen worden aangevoerd, aldus de Hoge Raad.¹³ Partijen mogen hun gronden zowel tegen de uitspraak van de rechtbank als tegen het primaire besluit (bijvoorbeeld de belastingaanslag) richten. Ook de CRvB legt de nadruk op de herkansingsfunctie.¹⁴ Dit betekent dat nieuwe gronden in hoger beroep worden aanvaard, mits ze in hoger beroep tijdig zijn aangevoerd en de wederpartij erop heeft kunnen reageren. Ook wat betreft de ambtshalve activiteiten zitten de gerechtshoven en de CRvB op één lijn. De in art. 8:69, lid 2, Awb neergelegde plicht van de rechter tot het ambtshalve aanvullen van rechtsgronden is beperkt tot de omvang van het geding zoals dat door de gronden en verweren van beide partijen in hoger beroep is afgebakend. Verder dient de rechter ambtshalve te toetsen aan bepalingen van openbare orde, zoals betreffende de bevoegdheid van de rechter en de ontvankelijkheid van de ingestelde rechtsmiddelen. Doordat de gerechtshoven en de CRvB wat betreft de omvang van het geding al op één lijn zitten, zal de rechtsbescherming in belastingzaken in zoverre niet worden beperkt. Dit valt te prijzen nu door de invoering van art. 80a Wet RO – waarbij de Hoge Raad kansloze cassatieberoepen vereenvoudigd kan afdoen – de herkansingsfunctie van het hoger beroep nog belangrijker is geworden.

Het belastingprocesrecht kenmerkt zich door een laagdrempelig karakter voor niet-professionele deelnemers. Dit geldt echter ook voor het overige bestuursprocesrecht, zodat niet hoeft te worden gevreesd dat door de integratie deze cultuur verloren zal gaan.

Het algemeen bestuursrecht en het algemeen fiscaal bestuursrecht zijn de afgelopen jaren naar elkaar toegegroeid, mede door de Commissie rechtseenheid bestuursrecht die bestaat uit leden van de Hoge Raad, ABRvS, de CRvB en het CBb. Daar waar de belastingrechters en de CRvB thans niet op één lijn zitten, rijst de vraag welke richting na de integratie binnen de gerechtshoven wordt gekozen. Mijns inziens zal gekozen moeten worden voor de richting die de meeste rechtsbescherming biedt aan de rechtzoekenden. Zo zou de bestuursrechter, gelijk de belastingrechter, eerder zelf in een zaak kunnen voorzien of bijvoorbeeld het vertrouwensbeginsel wat ruimer kunnen uitleggen.