NTFR 2016/1262 - Actie, maar nu echt?
NTFR 2016/1262 - Actie, maar nu echt?
In Utrecht had ik een huisgenoot die nauwgezet studieschema's maakte, maar deze niet uitvoerde. Tentamen niet gehaald? Geen nood, mijn huisgenoot zou nu écht aan de slag gaan. De eerste stap werd direct gezet: het maken van een nieuw studieschema. En daar bleef het veelal bij, zodat ook het volgende tentamen niet werd gehaald. Dan wachtte weer een nieuw studieschema en een nieuw niet-gehaald tentamen. Uiteindelijk werd deze cyclus doorbroken, extracurriculaire gezelligheid op een wat lager pitje gezet en de studie alsnog voltooid. Eind goed, al goed.
Ik moest hieraan denken toen ik het recente btw-actieplan van de Commissie onder ogen kreeg.1 In dit actieplan wordt onder meer een fundamentele wijziging aangekondigd van de bestaande regels voor het intra-EU-goederenverkeer. ‘Het is tijd voor actie. Het is tijd om een daadwerkelijke gemeenschappelijke btw-ruimte in de EU te verwezenlijken voor de eengemaakte markt’, zo meent de Commissie. Een dergelijke ‘major overhaul’ is al eerder geagendeerd, maar tot op heden nooit uitgevoerd. Ook nu zal het wel bij mooie voornemens blijven, zo verwacht ik.
Eerdere pogingen
In 1967, bij het invoeren van een EU-btw, is het einddoel al de vorming van een interne markt. Dit betekent een btw-stelsel waarin geen verschil bestaat tussen binnenlandse en intra-EU-transacties.
De eerste kans voor het invoeren van een dergelijk stelsel volgt bij het vervallen van de binnengrenzen in 1993. De Commissie komt met een voorstel waarin sprake is van een verrekening van de btw tussen de lidstaten. En dat laatste blijkt een stap te ver; de lidstaten gaan niet akkoord. Uiteindelijk wordt in allerijl een ‘overgangsstelsel’ in elkaar gezet waarin intracommunautaire verwervingen en intracommunautaire leveringen de functie overnemen van invoer en uitvoer. Het overgangsstelsel zou binnen enige jaren door een definitief stelsel worden vervangen, althans zo verkondigde de Commissie. Het zou anders lopen.
In 19962 komt de Commissie met een nieuw voorstel voor een definitief btw-stelsel gebaseerd op heffing in het land van oorsprong. Onder een dergelijk stelsel is een intra-EU-levering, net zoals een lokale levering, belast met lokale btw. Het plan voorziet wederom in een verrekening tussen de lidstaten zodat de lidstaat waar het verbruik plaatsvindt de btw-opbrengst ontvangt.
Ook dit plan kan op weinig enthousiasme van de lidstaten rekenen. Het plan verdwijnt in een la en het blijft vele jaren stil.
In 2010 volgt het ‘Groenboek over de toekomst van de btw’. Het invoeren van een definitief btw-stelsel is hier één van de onderwerpen. De consultatieronde die volgt met ‘stakeholders’ resulteert in een ‘Communication on the future of VAT. Towards a simpler, more robust and efficient VAT system tailored to the single market’.3 In dit document constateert de Commissie dat een definitief stelsel gebaseerd op het oorspronglandsbeginsel politiek niet haalbaar is. Het moet afgelopen zijn met het trekken aan dit dode paard. Of, zoals de Commissie het zo treffend verwoordt: ‘Indeed, maintaining this commitment while not making progress on this track politically would effect the credibility of the European decision-making process’.
Vanaf dat moment zet de Commissie in op een definitief stelsel gebaseerd op het bestemmingslandbeginsel. Bij intra-EU-leveringen is dan btw verschuldigd van de lidstaat waar de goederen naar toe gaan. Probleem van dit nieuwe uitgangspunt is wel dat sinds 1993 geen onderzoek is verricht naar een dergelijk stelsel. Toch kondigt de Commissie aan dat zij in de eerste helft van 2014 zal komen met een voorstel voor een nieuw btw-stelsel dat op deze leest geschoeid is.
Nadere consultatie en nader onderzoek
Dit voornemen blijkt te ambitieus. De Commissie acht nader onderzoek en consultatie met belanghebbenden noodzakelijk. In 2015 verschijnt in dat verband een omvangrijk rapport naar de effecten van de toepassing van het bestemmingslandbeginsel op intra-EU B2B4–goederenleveringen.5 Het rapport bespreekt verschillende scenario's. Zo kan de belastingheffing voor goederen gelijk getrokken worden met die voor diensten. Ook kan worden aangesloten bij contractuele afspraken tussen partijen of bij het transport van de goederen (zoals onder het huidige stelsel). Het rapport behandelt tevens het ‘muddling through’-scenario waarbij de ergste knelpunten van het huidige stelsel worden aangepakt en verder alles bij het oude blijft.
Het rapport gaat uitgebreid in op btw-fraude. Het gaat dan met name om MTIC Fraud; missing trader intracommunity fraud. Btw-fraude waarbij fraudeurs goederen belastingvrij inkopen vanuit een andere lidstaat, de goederen lokaal met btw doorverkopen, maar deze btw uiteindelijk niet betalen. In Nederland ook wel bekend als: ‘carrouselfraude’. Klaarblijkelijk resulteert deze fraude in een btw-verlies van 50 miljard euro per jaar. Als we onze staatssecretaris van Financiën in dit verband mogen geloven, zit de georganiseerde misdaad achter de massale btw-fraude. ‘Het geld verdwijnt niet alleen richting de Lamborghini-dealer, maar wordt – nog veel erger – ook gebruikt voor de financiering van terrorisme.’6
In het rapport wordt voorgerekend dat het afschaffen van het nultarief bij intra-EU-transacties en het voortaan in rekening brengen van btw, de btw-fraude substantieel zal verminderen. Het rapport schermt zelfs met een vermindering van de fraude met 40 miljard euro.
De Commissie maakt een keuze
Een bedrag ad 40 miljard euro; wie wil dat nu niet? De Commissie heeft er in ieder geval wel oren naar. In het actieplan wordt dan ook voorgesteld om het nultarief bij intra-EU-transacties af te schaffen waarbij de btw van de lidstaat van aankomst van de goederen wordt geheven. Om een en ander administratief behapbaar te maken, moet het huidige éénloketsysteem (‘one stop shop’) ook voor intra-EU-goederentransacties gaan gelden.
Volgens de Commissie garandeert een dergelijk belastingsysteem van grensoverschrijdende leveringen in de hele productie- en distributieketen een consistente behandeling van binnenlandse en grensoverschrijdende handel. Het systeem herstelt de basiskenmerken van de btw bij grensoverschrijdende handel; ‘d.w.z. het systeem van de gespreide betalingen en het zelfsturende karakter daarvan.’7
De Commissie kondigt in het actieplan aan dat zij in 2017 met een voorstel zal komen voor een nieuw btw-systeem. Het is tijd voor actie, zo meent de Commissie.
En...gaat het wat worden?
Voor alle besluitvorming op btw-gebied binnen de EU geldt het vereiste van unanimiteit; alle lidstaten moeten akkoord gaan. De fundamentele wijziging van het regime voor goederentransacties waar de Commissie nu op aanstuurt, vereist dan wel een ‘sense of urgency’; het kan niet anders en het moet nú. Om dit klimaat te bewerkstelligen schermt de Commissie met btw-fraude en met omvangrijke bedragen die bespaard worden als de lidstaten met de komende wijzigingsvoorstellen instemmen.
En dit uitgangspunt waag ik te betwijfelen. Btw-fraude en dan met name de variant carrouselfraude is niet beperkt tot de intra-EU-handel in goederen. Tekenend in dat verband is dat wellicht de omvangrijkste btw-fraude in de afgelopen jaren niet zag op tastbare goederen, maar op emissierechten. Ook met bijvoorbeeld belminuten is gefraudeerd. De kern van de fraude is steeds dat een frauduleuze leverancier btw berekent (en niet betaalt) terwijl de afnemer deze btw wel in aftrek neemt. Onder het btw-stelsel dat de Commissie nu voorstaat, blijft deze fraude nog steeds mogelijk. Professionele fraudeurs zullen hun businessmodel ongetwijfeld tijdig aanpassen. Bijvoorbeeld door goederen met btw-verlegging in te voeren of door over te schakelen op diensten. De urgentie van de plannen van de Commissie is daarmee wat mij betreft een stuk minder. Bovendien: waarom een verdere vervlechting van btw-heffing als het uittreden van lidstaten niet ondenkbeeldig is?
Al met al is mijn inschatting dat ook de nu aangekondigde plannen de eindstreep niet zullen halen.