NTFR 2016/1841 - BEPS in 2026

Een potentiële bedreiging voor het succes van het BEPS-project is dat zich een duidelijke belangentegenstelling aftekent tussen de EU en de VS. Veel van de BEPS-problematiek komt op conto van de fiscale regels van de VS. Zoals bekend belasten de VS de wereldwinst van in de VS gevestigde vennootschappen, zodat (als hoofdregel) winstuitdelingen van de buitenlandse dochter aan de Amerikaanse moeder in de VS belast zijn. De buitenlandse dochters van Amerikaanse multinationals houden thans naar schatting voor zo’n $2.000 miljard aan winsten aan, wellicht in afwachting van de dag dat de Amerikaanse wetgever eindelijk het vennootschapsbelastingtarief zal verlagen. Daarmee is een belangrijk deel van het BEPS-probleem meteen gelokaliseerd. Zo raamt de OESO de totale omvang van BEPS op 100 tot 240 miljard aan ontweken (vennootschaps)belasting. Daarvan is 65 miljard toerekenbaar aan het hier bedoelde belastinguitstel door Amerikaanse multinationals.³

Nu laat zich één ding goed voorspellen: naarmate het BEPS-project beter gaat lopen, stijgt de lastendruk van Amerikaanse bedrijven in Europa navenant. Voordeel voor de Amerikaanse schatkist is dat repatriëring van winst daardoor minder onaatrekkelijk wordt, maar dat gaat wel samen met hogere foreign tax credits. Dit verklaart wel waarom de Amerikanen niet erg enthousiast meedoen met het BEPS-project. Ze heffen liever zelf over die 2.000 miljard, hoewel elke poging tot wetgeving ter zake tot nu toe is gestrand. Wellicht dat een effectieve Europese aanpak van BEPS ook de VS tot actie zal brengen. Maar het blijft goed denkbaar dat het BEPS-project in de VS en elders weinig actie oproept waarna ook binnen de EU de belangstelling zal afnemen. Het gevolg zou zijn dat de heffing van vennootschapsbelasting over multinationale winsten verder degenereert. Is dat erg?

Economen zien de vennootschapsbelasting als ongeveer de minst efficiënte belasting (dat verklaart ook waarom invoering van de CCCTB geen Europese welvaartswinst oplevert⁴). De heffing legt immers de lat hoger voor de haalbaarheid van investeringsprojecten. Zouden beleggers genoegen nemen met een verwacht netto rendement van bijvoorbeeld 5%, dan betekent een marginale belastingdruk van 50% dat de rendementseis 7,5% vóór vennootschapsbelasting bedraagt. De belasting drukt dan alle investeringen uit de markt die naar verwachting tussen de 5% en de 7,5% zouden renderen, plus de daarmee gemoeide werkgelegenheid. Die verstorende werking valt in de praktijk iets mee: door financiering met vreemd vermogen kunnen ondernemingen de effectieve belastingdruk flink verlagen, en de grote ondernemingen kunnen dat ook via internationale tax planning. Zo wordt een reële verstoring verminderd, maar wel vervangen door financierings- en structuurkeuzen die fiscaal gedreven zijn. Nog steeds inefficiënt dus.

Een oplossing die vanzelf in zicht komt als het BEPS-project versloft is om multinationals maar niet te veel meer in de vennootschapsbelasting te betrekken. Daarvoor is vereist dat we een helder en werkbaar fiscaal onderscheid maken tussen grote vennootschappen waarin de aandeelhouders op een zekere afstand staan, en kleinere vennootschappen waarin de aandeelhouders een actieve rol vervullen als bestuurders zodat hun beloning een aspect van arbeidsbeloning heeft. Het tarief vennootschapsbelasting kan dan voor de grote ondernemingen omlaag naar een peil dat geen reden meer geeft voor onrust – dat zal zeker minder dan 10% moeten zijn, misschien niet meer dan 5. Het is in dit verband opvallend dat de voorgeschiedenis van de Nederlandse vennootschapsbelasting precies dit zoeken naar een hanteerbare grens laat zien. In de jaren dertig was het immers de bedoeling om de persoonlijke ondernemer de pas af te snijden naar de (toen) belastingvrije vennootschap, niet om de grote bedrijven te treffen.

De populaire tegenwerping dat op deze wijze grote bedrijven hun fair share zouden ontgaan snijdt geen hout. Bedrijven betalen geen belasting, dat doen alleen natuurlijke personen. De wetgever neemt aan dat de vennootschapsbelasting drukt op de aandeelhouders. Dat zou best zo kunnen zijn voor kleinere, niet internationaal actieve vennootschappen. Maar grote vennootschappen, die bij een laag netto resultaat investeringen naar het buitenland verplaatsen, verschuiven de druk van de vennootschapsbelasting in veel hogere mate naar lokale werknemers (in de vorm van lagere lonen) en/of consumenten (in de vorm van hogere prijzen). Noch de naam van een belasting, noch de bedoeling die de wetgever daarmee uitdrukt zegt iets over het economisch effect van die belasting. Zouden we gewoon afspreken om voortaan de btw een belasting op ondernemers te noemen, en de loonbelasting een heffing ten laste van werkgevers, dan is een vennootschapsbelasting nergens meer voor nodig.

De enige reden om dit scenario van een langzaamaan verdwijnende vennootschapsbelasting niet zomaar te aanvaarden ligt eigenlijk buiten het terrein van de fiscaliteit. Het is goed dat democratisch gelegitimeerde overheden enig zicht houden op de gedragingen van grote multinationals, die als ‘economie’ vaak groter zijn dan vele lidstaten van de EU (laat staan ontwikkelingslanden). Of de vennootschapsbelasting daarvoor een geschikt instrument is weet ik trouwens niet.

Opmerkelijk is dat veel kritiek op de uitkomsten van het BEPS-project zich richtte op de vrijblijvendheid en onbepaaldheid van de afspraken, terwijl de EU in ruim een half jaar grote stappen wist te zetten naar concretisering. Het zal de tijdgeest zijn: de druk om resultaten te boeken is kennelijk voldoende groot. En over die tijdgeest gesproken: in Nederland is inmiddels ook een andere vorm van implementatie te zien – een vooruitlopen op strakkere regelgeving in de richting van een minder geprononceerde internationaal-fiscale positie voor Nederland. Dat is van bijzonder belang, omdat Nederland nu eenmaal dé spin in het web van de internationale belastingplanning (voor ondernemingen) is. De OESO-rapportage over de omvang van BEPS versluierde dit nogal opzichtig (in het hele rapport komen woorden als ‘Nederland’, ‘Luxemburg’ en ‘Ierland’ nauwelijks voor),⁵ maar de onderliggende statistieken zijn duidelijk genoeg.⁶ Al jarenlang hoort Nederland tot de belangrijkste herkomstlanden én de belangrijkste bestemmingslanden van grensoverschrijdende directe investeringen (FDI). We moeten de eerste plaats nog wel eens aan de VS laten; Ierland en met name Luxemburg zijn ook goed zichtbaar, maar niettemin: het is voor iedereen te zien dat ‘BEPS’ en ‘Nederland’ veel met elkaar te maken hebben. Opmerkelijk is dat Nederland ook voor veel ontwikkelingslanden tot de top-herkomstlanden van FDI behoort. Als Oxfam maar bij benadering gelijk heeft dat ontwikkelingslanden jaarlijks 100 miljard dollar aan vennootschapsbelastingopbrengsten verliezen door internationale tax planning,⁷ mag een belangrijk deel van dat verlies aan Nederland worden toegerekend.

Het is inmiddels ook in de Tweede Kamer doorgedrongen dat deze discussie niet meer overwaait. Een opvallend scherpe rapportage van DNB over de brievenbussector⁸ zal zeker hebben bijgedragen aan de zorg dat de Panama Papers eerdaags zullen worden gevolgd door een Dutch Drain. De gedachte om een parlementaire mini-enquête in te stellen naar de rol van Nederland in de internationale tax planning vond in elk geval opmerkelijk brede steun in het parlement. Zo’n enquête zou zonder twijfel wel extra publiciteit genereren voor het onderwerp, maar vermoedelijk weinig nieuwe inzichten opleveren.

Het is daarom goed dat de Nederlandse belastingadvieswereld ook begonnen is om de koers aan te passen. Een defensieve argumentatie (‘de Nederlandse regelgeving wijkt niet af van internationale normen en regels’, ‘als wij het niet doen, gaat een ander land er met de buit vandoor’) kan best wat feitelijke grond hebben, maar helpt niet meer. We moeten van die al te zichtbare nummer 1-positie af. Mijn indruk is dat dat inmiddels vrij algemeen wordt ingezien. Wat hier interessant aan is, is dat gedrag en houding vooruitlopen op het strakker worden van de regels. Natuurlijk, als van dat laatste niets terechtkomt is het eerste ook zo weer verdwenen.

De implementatie van de BEPS-voorstellen is tot nu toe redelijk op gang gekomen.

Een interessante ontwikkeling is de country-by-country-reporting, eerst door het multinationale bedrijfsleven flink afgezwakt maar nu binnen de EU weer versterkt via onderlinge uitwisseling. Deze praktijk kan een basis gaan leggen voor een informele vorm van formula apportionment, met name als de vertrouwelijkheidsrestricties in de komende jaren wat losser gaan worden. Nationale belastingdiensten zullen immers, vooral als de publieke opinie wat kan ‘meekijken’, de verkregen CbCR-gegevens naast de VPB-aangifte gaan leggen.

Een andere, even interessante, lijn is die van actie 4: de algemene aftrekbegrenzing voor rente. Natuurlijk zal de versie die de ECOFIN ten slotte heeft aanvaard niet meteen veel teweegbrengen. Dat is een kwestie van aanscherping in de komende jaren. Maar langs die weg tekent zich op termijn een flinke vereenvoudiging af. Stel dat de regel zich ontwikkelt naar: maximaal 20% van de EBITDA aftrekbaar. Als daar tegenover staat dat nationale wetgevers hun diverse specifieke aftrekbeperkingen flink matigen, is de einduitkomst dat elke (grotere) vennootschap 20% EBITDA in aftrek brengt aan groeps- en derdenrente. Dat is het moment om de renteaftrek uit te ruilen tegen een tariefverlaging – budgettair neutraal en zonder lastenverzwaring voor het bedrijfsleven.

Zo bezien opent het BEPS-traject wel mogelijkheden voor verdere stroomlijning van de vennootschapsbelasting.

Het BEPS-project is pragmatisch van aard: voor de meest duidelijke gebreken van het internationaal-fiscale stelsel zijn reparaties voorgesteld. Maar met name de separate entity approach is niet wezenlijk ter discussie gesteld; uitgangspunt blijft de rechtspersoon, niet het concern waarvan die deel uitmaakt.

Met enige goede wil is wel een ontwikkeling zichtbaar naar een concernbenadering voor die activiteiten die typisch gevoelig zijn voor tax planning. De hierboven al genoemde earnings-stripping-regels bevatten een toets aan de externe schuldpositie van het concern; onderlinge rentebetalingen vallen daarin dus weg. De discussie over patentboxen kan een zelfde richting inslaan: toerekening van de IP-resultaten van het concern aan de jurisdicties waar reële R&D-activiteiten plaatsvinden.

Maar zou het mogelijk zijn om de vennootschapsbelasting over de volle breedte aan te passen aan de sterk toegenomen mobiliteit van ondernemingsactiviteiten? Zo’n aanpassing vergt primair dat het concern fiscaal uitgangspunt wordt in plaats van de rechtspersonen die deel uitmaken van dat concern. Vanuit dat uitgangspunt van unitary taxation is vervolgens een vorm van formula apportionment vereist om de concernwinst over de betrokken jurisdicties te verdelen. Het kan ook zónder: als de concernwinst alleen aan de woonstaat wordt toegewezen, of alleen aan de staat waar de afzet plaatsvindt.

Op het eerdergenoemde congres in Oxford waren die beide benaderingen (woonstaat en consumptiestaat) aan de orde. Interessant is dat de typische transfer pricing-vraag (welke activiteiten dragen in welke mate bij aan de winst) terzijde wordt geschoven, en vervangen door de vraag welke onderdelen van de keten van waardetoevoeging voldoende immobiel zijn. Dat kan de vestigingsplaats van de concernleiding zijn, mits daarvoor een voldoende ‘hard’ criterium algemene ingang vindt.⁹ Het kan ook juist gaan om de jurisdictie(s) waar de uiteindelijke afzet (aan consumenten en aan ondernemingen) plaatsvindt.

Met name die laatste benadering heeft tal van aantrekkelijke kanten (waarover het Rotterdamse proefschrift van Maarten de Wilde zeer informatief is¹⁰). Indien een onderneming slechts naar de winst wordt belast op de plaats(en) waar de afzet plaatsvindt, heeft de vennootschapsbelasting geen betekenis meer voor de keuze van vestigingsplaats. De vestigingsplaats van afnemers is daarbij vermoedelijk immobiel, althans niet erg vatbaar voor tax planning. Administratief levert de btw-heffing goede informatie; wellicht ook voor digitale diensten die thans, bij gebreke aan een vaste inrichting, aan winstbelastingheffing in de afzetstaat ontsnappen. En zeker zo belangrijk: winstallocatie aan de afzetstaat is voor elke afzonderlijke staat een goed idee.

Het grote probleem met internationale beleidscoördinatie is dat zo veel nuttige ideeën meteen stuklopen op Prisoners’ Dilemma’s (‘ik zou wel willen meewerken, maar ik denk dat jij er dan belang bij hebt om af te haken, dus daarom begin ik er niet aan’). Het lijkt mij aannemelijk dat CCCTB-achtige ideeën, waarbij de concernwinst wordt toegerekend aan diverse reële ondernemingskenmerken, altijd hierop zullen stuklopen.

Winstallocatie aan de afzetstaat¹¹ heeft dat probleem niet (zo werd althans te Oxford betoogd). De eerste staat die er toe overgaat, heeft meteen het meest aantrekkelijke fiscale vestigingsklimaat wereldwijd. Bedrijven kunnen er van alles ondernemen; zo lang ze er niets verkopen betalen ze er geen winstbelasting. Zetten ze er wel hun producten af, dan betalen ze lokale winstbelasting ongeacht hun vestigingsplaats, concernstructuur, en noem maar op.

We eindigen met een ambivalente conclusie. Het zou immers niet zo erg zijn als de vennootschapsbelastingheffing van multinationale ondernemingen in de komende jaren verder ‘wegzakt’: meer tax planning, verdere tariefverlagingen, en dus een nog lagere effectieve belastingdruk. De vennootschapsbelasting is nu eenmaal niet zo’n goede belasting: hoe lager, hoe beter.

Maar áls het tot een zeker herstel moet komen, tekenen zich twee richtingen af. De ene is die van de OESO: reparatie op de plaatsen waar de lekkages het grootst zijn. Dat is een pragmatische benadering die tot nu toe zeker succesvol lijkt te zijn. De tweede richting is die van winstallocatie aan de afzetstaat, een optie die zeker verdere aandacht verdient.