NTFR 2016/1945 - Verbetering van de performance van de Europese btw – VAT Action Plan 2016

De Europese Commissie heeft het VAT Action Plan om meerdere redenen opgesteld. Op de eerste plaats is het Europese btw-systeem te bezwarend en complex geworden voor bedrijven die buiten hun eigen lidstaat willen ondernemen. Dat is in het bijzonder een probleem voor het midden- en kleinbedrijf (hierna: MKB), omdat de kosten van grensoverschrijdende handel binnen de Europese Unie gemiddeld 11% hoger liggen dan die van binnenlandse handel. Op de tweede plaats is het huidige btw-systeem te kwetsbaar voor grensoverschrijdende btw-fraude. Deze fraude kost jaarlijks naar schatting 50 miljard euro. Op de derde plaats dateren de huidige regels voor intracommunautaire leveringen van goederen uit 1993. Ze waren bedoeld als overgangsmaatregelen en houden geen rekening met technologische ontwikkelingen, veranderingen in businessmodellen of de globalisering van de economie. Er is een herijking nodig van de regels voor intracommunautaire goederenleveringen, niet alleen om het btw-systeem eenvoudiger en fraudebestendig te maken, maar vooral ook om te zorgen dat ondernemingen de voordelen van de interne markt ook daadwerkelijk kunnen genieten.

De redenen voor het VAT Action Plan zijn dus divers van aard. Dat is terug te zien in het plan zelf dat geen strategische modernisering van het gehele Europese btw-systeem bevat. Dat kan enerzijds worden uitgelegd als een gebrek aan toekomstvisie, maar anderzijds als een teken dat de Europese Commissie het fiscaalpolitieke speelveld goed overziet en mikt op het bereiken van daadwerkelijke resultaten. Het VAT Action Plan voorziet namelijk op kernpunten bij de modernisering van het Europese btw-systeem. Het plan bestaat uit de volgende vier onderdelen.

1. Action to support e-commerce and small and medium sized enterprises (‘SME’s’);

2. Action to tackle VAT fraud;

3. Action towards a robust single European VAT area;

4. Action on VAT rates.

De eerste drie onderdelen zijn naar mijn idee cruciaal om het Europese btw-stelsel toekomstbestendig te maken. Na de invoering van de nieuwe plaats van dienst-regels voor elektronische diensten per 1 januari 2015⁸ is het tijd om de regels voor B2C e-commerce in de goederensfeer te moderniseren. Dat geldt zowel voor leveringen van goederen uit non-EU-landen als uit EU-lidstaten. Verder dient de bestrijding van btw-fraude, in het bijzonder van grensoverschrijdende btw-fraude, prioriteit te krijgen. Bovendien zijn de regels voor intracommunautaire B2B-leveringen van goederen toe aan herijking. Het vierde onderdeel met betrekking tot de btw-tarieven is minder fundamenteel van aard en lijkt ‘erbij gestopt’ te zijn. Op het gebied van de tarieven is wel helder welke stappen zouden leiden tot daadwerkelijke verbetering van de performance van de Europese btw (één tarief in plaats van meerdere tarieven⁹ en tariefharmonisatie), maar is tevens duidelijk dat dit (fiscaal)politiek niet haalbaar is.

Om het VAT Action Plan om te kunnen zetten in daadwerkelijke nieuwe regelgeving is steun van de lidstaten nodig. Aangenomen mag worden dat de lidstaten de noodzaak van hervorming op de drie hiervoor genoemde gebieden inzien. De vraag is evenwel of dit inzicht ook leidt tot de benodigde fiscaalpolitieke actie, zeker nu het VAT Action Plan ingrijpende wijziging van een aantal bestaande regels omvat. Om het plan tot een succes te maken, heeft de Europese Commissie de steun nodig van een aantal daadkrachtige en doortastende lidstaten.

De Europese Unie ten tijde van de presentatie van het VAT Action Plan is echter niet meer. Op 23 juni 2016 stemde een meerderheid van de bevolking van het Verenigd Koninkrijk namelijk voor een Brexit. Het betreft een unicum in de Europese geschiedenis dat een lidstaat de Europese Unie wil verlaten.¹⁰ De politieke, economische en maatschappelijke impact van de Brexit is nog onduidelijk en zal voorlopig nog wel onduidelijk blijven. Zeker is in ieder geval dat het vertrek uit de Unie van de lidstaat met het op een na hoogste bruto nationaal product en het op twee na hoogste inwoneraantal¹¹ significante gevolgen zal hebben. Ook op btw-gebied zal de Brexit verregaande consequenties hebben. Na het vertrek uit de Europese Unie zal het Verenigd Koninkrijk een derde land zijn in relatie tot de Unie. De Europese Btw-richtlijn en de rechtspraak van het Hof van Justitie zijn dan niet langer bindend voor het Verenigd Koninkrijk. Het land is bovendien niet langer onderdeel van de douane-unie, waardoor heffing van douanerechten en btw aan de grenzen het uitgangspunt wordt.

De wijze waarop de Brexit precies vorm zal worden gegeven, zal bepalend zijn voor de daadwerkelijke impact van de Brexit op btw-gebied. Hoewel het te vroeg is om met zekerheid iets te kunnen zeggen over de vormgeving van de Brexit, zijn verschillende modellen denkbaar. In alle realistisch denkbare varianten blijft het Verenigd Koninkrijk voor btw-doeleinden echter een derde land ten opzichte van de Europese Unie. Voor goederenleveringen van en naar het Verenigd Koninkrijk zal dus niet langer sprake zijn van het regime voor intracommunautaire transacties, maar van import en export met alle formaliteiten en administratieve lasten van dien. Financiële en verzekeringsprestaties aan afnemers in het Verenigd Koninkrijk geven opeens recht op btw-aftrek, omdat het straks een derde land betreft.¹² Britse aanbieders van elektronische diensten zullen zich in een (andere) lidstaat van de Europese Unie moeten vestigen om gebruik te kunnen maken van het Mini-One-Stop-Shop-systeem om daar in één keer de btw te kunnen voldoen van de verschillende lidstaten waar hun particuliere afnemers wonen. En zo zijn nog vele andere btw-gevolgen van de Brexit te bedenken.

Los van bovenstaande en andere directe gevolgen van de Brexit voor de Europese btw zal de Brexit ook invloed hebben op de politieke en strategische kant van de Europese btw-regelgeving en het btw-beleid. Zo zal niet het Verenigd Koninkrijk, maar Estland het tweede halfjaar van 2017 voorzitter zijn van de Europese Unie. Estland zal naar het zich laat aanzien een minder duidelijke stempel (kunnen) drukken op de Europese btw-ontwikkelingen dan het Verenigd Koninkrijk. Ook de niet onbelangrijke rol die het Verenigd Koninkrijk heeft gespeeld bij het aanpakken van grensoverschrijdende btw-fraude zal veranderen. De Europese regelgeving die is gericht op de bestrijding daarvan is immers niet langer van toepassing op het Verenigd Koninkrijk.¹³ Belangrijker wellicht nog is dat de grensoverschrijdende btw-fraude die nu in het Verenigd Koninkrijk plaatsvindt zich vermoedelijk zal verplaatsen naar andere lidstaten. Zonder twijfel zullen moderne fraudeurs inspelen op de Brexit. Bestrijding van grensoverschrijdende btw-fraude verdient voor de andere lidstaten alleen om die reden al prioriteit.

De steeds verdergaande digitalisering noopt tot aanpassingen van regelgeving voor en versterking van de interne markt, zoals de Europese Commissie ook uiteen heeft gezet in haar rapport ‘A Digital Single Market Strategy for Europe’.¹⁴ Daar zijn stappen op het gebied van fiscale regelgeving uiteraard onderdeel van.¹⁵ Ik deel de mening van de Commissie dat de btw-behandeling van B2C e-commerce op het gebied van goederen dient te worden gemoderniseerd. Dat geldt zowel in relatie tot non-EU-landen als voor binnen de Europese Unie.

Binnen de Europese Unie geldt momenteel de afstandsverkopenregeling.¹⁶ Onder de normale regeling zijn B2C-leveringen van goederen in principe belastbaar in de lidstaat van vertrek van de goederen. Bij overschrijding van een per lidstaat vastgesteld drempelbedrag wijzigt de plaats van levering echter in de lidstaat waar het vervoer van de goederen eindigt. De leverancier dient zich dan voor de btw te registreren in die lidstaat en aldaar lokale btw te voldoen. Aldus gaat de afstandsverkopenregeling concurrentievervalsing tegen. Zowel lokale leveranciers als leveranciers die leveren vanuit andere lidstaten (uitgaande van overschrijding van het drempelbedrag) dienen immers lokale btw te berekenen. De afstandsverkopenregeling is vooral in het leven geroepen om te voorkomen dat ‘ouderwetse’ postorderbedrijven op grote schaal goederen aan consumenten zouden gaan leveren vanuit lidstaten met een gunstig btw-tarief. Door de vlucht die e-commerce inmiddels heeft genomen, krijgen steeds meer ondernemingen te maken met de afstandsverkopenregeling. De Commissie beoogt dan ook de introductie van een nieuw regime voor online B2C-leveringen van goederen. Dat regime moet vergelijkbaar worden met het regime dat sinds 1 januari 2015 binnen de Europese Unie bestaat voor B2C elektronische diensten. Onder dit regime zullen online B2C-goederenleveringen belastbaar worden in de lidstaat van aankomst van de goederen, waarbij de leverancier in zijn eigen lidstaat gebruik kan maken van het (Mini-¹⁷)One-Stop-Shop-systeem om de btw te voldoen van de lidstaten waar zijn goederen heen gaan. De Commissie gaat tevens voorstellen om een gemeenschappelijke EU-brede vereenvoudigingsmaatregel (btw-drempel) in te voeren om het kleine start-ups in de e-commerce gemakkelijker te maken. Het voorstel zal bovendien de mogelijkheid omvatten van controles door de lidstaat van vestiging, zodat grensoverschrijdende bedrijven slechts één audit hoeven te ondergaan.

Voor wat betreft de verhouding met non-EU-landen wil de Europese Commissie voorstellen om het regime voor zendingen van geringe waarde af te schaffen. Op basis van deze regeling geldt een btw-vrijstelling bij de invoer van zendingen van geringe waarde uit non-EU-landen. Door de vlucht die e-commerce heeft genomen, is het aantal transacties waarop deze vrijstelling van toepassing is significant gestegen. In theoretisch opzicht vormt de vrijstelling een inbreuk op het bestemmingslandbeginsel; er wordt geen btw geheven ter zake van consumptie binnen de Europese Unie. Wanneer ondernemingen bewust gebruik maken van deze regeling, is overigens geen sprake van misbruik.¹⁸ De Commissie schat voorzichtig in dat lidstaten jaarlijks ongeveer 3 miljard euro aan btw mislopen.¹⁹ De Commissie is dan ook voornemens om voor te stellen om het regime voor zendingen van geringe waarde af te schaffen. De beoogde afschaffing van het regime voor zendingen van geringe waarde is in overeenstemming met BEPS Action 1 van de OECD inzake de Digital Economy.²⁰ Daarin constateert de OECD dat een dergelijk regime als gevolg van de digitalisering in toenemende mate heeft geleid tot het mislopen van btw-inkomsten, mogelijk leidt tot oneerlijke concurrentie met binnenlandse leveranciers en bewuste structurering in de hand werkt om gebruik te kunnen maken van het regime.²¹ Bij de afweging om het regime voor zendingen van geringe waarde af te schaffen, dient mijns inziens wel – meer dan thans het geval lijkt te zijn – rekening te worden gehouden met de ratio achter het regime. Dat is immers ingevoerd, omdat de administratieve kosten om de btw te innen vermoedelijk niet op zouden wegen tegen de btw-opbrengsten. Alvorens definitief wordt besloten tot afschaffing van het regime voor zendingen van geringe waarde zal deze factor naar mijn mening beter cijfermatig inzichtelijk moeten worden gemaakt. Pas dan kan een voldoende zuivere afweging worden gemaakt. Voor wat betreft de btw-inning ter zake van zendingen van geringe waarde uit non-EU-landen gaan de gedachten van de Commissie momenteel uit naar een enkele vrijwillige btw-registratie voor vooraf gescreende non-EU-partijen.²² Via deze registratie kunnen ze de btw van de lidstaat van bestemming van de goederen die ze aan hun klanten in rekening hebben gebracht, voldoen. De goederen kunnen de Europese Unie dan via een ‘fast lane’ binnenkomen, omdat de btw reeds is voldaan. Er resteren uitsluitend nog checks op het gebied van veiligheid. Helder is dat deze denkrichting een fundamentele wijzing met zich brengt voor het bedrijfsleven en belastingadministraties. Vooral op het gebied van de uitvoerbaarheid is nog veel denkwerk nodig van de Commissie en overige stakeholders. Overigens kan de Brexit mogelijk van invloed zijn op de snelheid waarmee en de wijze waarop het regime voor zendingen van geringe waarde wordt aangepast. Als het Verenigd Koninkrijk een derde land wordt, geldt dat regime als uitgangspunt immers ook voor leveringen vanuit dat land. Als er geen maatregelen worden genomen leidt dat tot onvoorziene, en vermoedelijk ook aanzienlijke, additionele btw-lekkage in de Europese Unie.

De Europese Commissie zal eind 2016 met een richtlijnvoorstel komen langs bovenstaande lijnen.

Het is niet verbazingwekkend dat de Europese Commissie actie voorstaat om btw-fraude te bestrijden. Het grootste probleem van het huidige Europese btw-stelsel is immers grensoverschrijdende btw-carrouselfraude. De geraamde financiële schade van grensoverschrijdende btw-fraude bedraagt 50 miljard euro voor de gehele Europese Unie.²³ De voorgestelde maatregelen zien op drie terreinen: 1) betere administratieve samenwerking, 2) verbetering van de vrijwillige naleving en 3) gezamenlijke verbetering van de prestaties van de belastingautoriteiten van de lidstaten. Het betreft uitsluitend maatregelen in de sfeer van de verbetering van de handhaving en controle. De voorgestelde betere administratieve samenwerking ziet overigens niet alleen op de samenwerking tussen de Europese lidstaten, maar ook op de samenwerking met non-EU-landen. In het licht van de Brexit is het dus raadzaam om het Verenigd Koninkrijk bij dit overleg te blijven betrekken.

Zonder twijfel zullen de maatregelen enig effect sorteren in de strijd tegen grensoverschrijdende btw-fraude, maar het is niet mijn verwachting dat deze leiden tot een significante reductie van de fraude. Een van de opties om grensoverschrijdende btw-fraude effectief te bestrijden, is de invoering van een algemene verleggingsregeling²⁴ die (ook) van toepassing is op binnenlandse B2B-prestaties. In het bijzonder Oostenrijk en Tsjechië zijn groot voorstander van een dergelijke maatregel. De Europese Commissie is – mijns inziens terecht – tegen het invoeren van een algemene verleggingsregeling. In het VAT Action Plan zet de Commissie haar argumenten hiervoor wederom uiteen.²⁵ Op de eerste plaats waarborgt het huidige btw-systeem dat de btw via gespreide betaling wordt voldaan door de verschillende spelers in de economische keten. Per saldo neemt een klein aantal relatief grote, betrouwbare belastingplichtigen in de economische keten het grootste deel van de btw voor hun rekening. Op de tweede plaats ontstaat bij een algemene verleggingsregeling grote fraudedruk op de laatste schakel in de keten, waar eindafnemers zich ten onrechte zullen gaan presenteren als belastingplichtigen. Onder meer Business Europe²⁶ en de VAT Expert Group²⁷ hebben zich eveneens uitgesproken tegen een algemene verleggingsregeling. Naar mijn mening is het ook niet raadzaam om Oostenrijk en Tsjechië toe te staan om een pilot met een algemene verleggingsregeling te doen. Wanneer die toestemming eenmaal wordt gegeven, zal het fiscaalpolitiek zeer lastig zijn om de pilot op een later moment weer van tafel te krijgen. Het risico bestaat nadrukkelijk dat de pilot dan een permanent karakter krijgt, wat pertinent indruist tegen de harmonisering die op btw-gebied wordt nagestreefd.

De maatregelen ter verbetering van de administratieve samenwerking tussen de belastingadministraties onderling en met de douaneautoriteiten en rechtshandhavingsinstanties, en ter versterking van de capaciteit van de belastingadministraties heeft de Commissie gepland voor 2016. Het richtlijnvoorstel ter verbetering van de administratieve samenwerking op het gebied van btw en Eurofisc staat voor 2017 op de rol.