NTFR 2016/312 - Hoe zit het met de fundering?

De eerste gedachte die opkomt is uiteraard dat wanneer er wat te verdelen valt, iedereen vooraan staat met zijn wensenlijstje om zijn graantje mee te pikken. Wanneer voor iedereen dezelfde graansoort het lekkerst is, dus de wensenlijstjes grote mate van gelijkheid vertonen, levert dat weinig problemen op, maar hier wringt de schoen. Zelfs zo erg dat voor amputatie van de zich in de schoen bevindende voet moest worden gevreesd en het hele uitdeelfeestje dreigde te worden afgeblazen. De diverse politieke partijen hebben immers (soms totaal) verschillende wensen. Aan al die wensen tegemoetkomen blijkt te veel te kosten of tot effecten te leiden die elkaar tegenwerken. Zie daar het dilemma voor de staatssecretaris die nu eenmaal de steun van een flink deel van de oppositie nodig had om zijn plannen ook door de Eerste Kamer aanvaard te krijgen.²

Hier wreekt zich mijns inziens dat de inkomstenbelasting een soort grabbelton is geworden waar van alles naar hartenlust wordt ingegooid en ook net zo gemakkelijk weer wordt uit gehaald, zonder dat hierbij over dragende principes, die het fundament zouden moeten vormen van ons belastingstelsel, veel wordt nagedacht. Het lijkt erop dat instrumentalistische en budgettaire argumenten de dragende principes meer en meer hebben verdrongen.

Een enkele keer onderneemt een fiscaal geschoolde politicus nog een poging. Een voorbeeld is te vinden in de wetgeschiedenis van de Wet werken aan winst³. Hoogleraar belastingrecht Peter Essers, destijds Eerste Kamerlid van de CDA-fractie, heeft zich tijdens de parlementaire behandeling sterk gemaakt voor handhaving van de onbeperkte verliesverrekening in de winstsfeer op basis van het beginsel van de totale winst zoals verankerd in art. 3.8 Wet IB 2001. Zijn betoog verraadt de invloed van de Tilburgse professor Van Dijck, die zeer veel belang hechtte aan de systematiek van de wet en de dragende gedachten achter de wet. ‘Wij moeten zuinig zijn op beginselen, te meer omdat het belastingrecht en in het bijzonder de winstbelastingen toch al niet zijn gezegend met veel fiscale beginselen. Het totaalwinstbeginsel is zo een beginsel. Dat mogen wij niet lichtvaardig aan de kant schuiven vanwege budgettaire of louter op de fiscale concurrentiepositie gegronde argumenten,’ zo betoogde Essers.⁴ Desondanks kon hij de wetswijziging niet tegenhouden. Ook in dit geval bleek het budgettaire argument van doorslaggevende betekenis.

Vaak wordt in verwijtende zin gewezen op de diverse pressiegroepen die er de oorzaak van zouden zijn dat de inkomstenbelasting is verworden tot een fiscale grabbelton. Het komt mij echter voor dat het voor een belangrijk deel ook de politieke partijen zelf zijn die veel van hun beleidswensen vorm willen geven door middel van de fiscaliteit. In de discussie rond de lastenvermindering dit najaar ging het toch vooral over het aantal banen dat hiervan het gevolg zou zijn. Ook de mate van ‘vergroening van het stelsel’ kwam met regelmaat aan de orde. Het primaire doel van belastingheffing is evenwel het vullen van de schatkist ter dekking van de overheidsuitgaven. De verdeling van de financiële last die daarmee op de burgers en bedrijven wordt gelegd, dient eerlijk en rechtvaardig te geschieden en liefst zo eenvoudig mogelijk. Een ongebreideld toepassen van instrumentalistische maatregelen zet het systeem onder grote druk en leidt tot zeer complexe wetgeving.

Niet valt te ontkennen echter dat de belastingheffing per definitie ingrijpt in de economische en maatschappelijke verhoudingen. Daarmee is het een sturingsmechanisme. De effectiviteit daarvan wordt overigens naar mijn mening in de politieke arena nog wel eens groter voorgesteld dan die in werkelijkheid is. Zo wordt bijvoorbeeld in de politieke discussies zelden rekening gehouden met de afwentelingsmogelijkheden van belastingen waardoor die uiteindelijk heel ergens anders neer slaan dan bij de beoogde belastingplichtigen. Of de belastingen kunnen eenvoudig worden ontweken dan wel leiden door hun afschrikwekkende werking tot vertrek naar het buitenland en zijn daarmee dan geheel illusoir geworden. Ook het effect van kostprijsverhogende of -verlagende maatregelen is lang niet altijd precies bekend, terwijl hier wel ferme (politieke) uitspraken over worden gedaan. Naar mijn mening zijn regelingen van technische aard effectiever in de strijd voor een schoner milieu dan regelingen van belastingtechnische aard. In plaats van alles via de fiscaliteit te willen regelen zou men bijvoorbeeld kunnen bepalen dat nieuw te bouwen woningen in hun eigen energie moeten voorzien en dat over bijvoorbeeld vijftien jaar voertuigen die gebruik maken van fossiele brandstoffen niet langer op de weg zullen worden toegelaten.

Wat en hoe men wil beïnvloeden is het primaat van de politiek. Dit betekent echter nog niet dat de fiscaliteit altijd het meest geschikte instrument is om de economische en maatschappelijke verhoudingen (extra) te beïnvloeden, zeker niet als hierdoor de rechtvaardigheid van het systeem in het geding komt. Ik besef dat rechtvaardigheid een subjectief begrip is dat bij de invulling ervan wederom om een politiek oordeel vraagt, maar er zijn wellicht wel bepaalde uitgangspunten te vinden waar, zo niet alle, dan toch in ieder geval veel politieke partijen zich in kunnen vinden. Als die uitgangspunten kunnen bijdragen tot het (her)formuleren van breed gedragen beginselen van het belastingstelsel dan zou de politieke discussie over de belastingmaatregelen, inclusief verlagingen, zich meer binnen algemeen aanvaarde kaders kunnen afspelen. Ik doe een voorzichtige voorzet met slechts enkele gedachten.⁵

Een aftrekpost in een belasting met een progressief tarief zoals in Box 1 van de inkomstenbelasting leidt tot een groter fiscaal voordeel naarmate het inkomen stijgt. Hoge inkomens profiteren dus meer van een in omvang gelijke aftrekpost dan lage inkomens. Dit wordt nog weleens onrechtvaardig genoemd. Die opmerking snijdt m.i. alleen hout als de aftrekpost een subsidie betreft, maar niet als sprake is van brongebonden kosten. Als een ondernemer om 100 omzet te behalen 20 kosten moeten maken is het niet meer dan logisch dat die 20 ‘aan de top van het inkomen’ wordt afgetrokken en dus een groter fiscaal effect heeft dan bij zijn collega-ondernemer die dezelfde kostenpost heeft, maar slechts 50 omzet heeft behaald. Als uit een bepaalde bron van inkomen de inkomsten zwaarder worden belast, hangt daar logisch mee samen dat de hierop betrekking hebbende aftrekposten ook tegen een hoger tarief worden afgetrokken.⁶ Dit is de consequentie van een progressief tarief.

Dat ligt anders met betrekking tot een subsidie zoals bij het doen van een gift of bepaalde persoonsgebonden aftrekposten. Het is mijn inziens inderdaad uiterst merkwaardig om een subsidie te laten stijgen naar mate het inkomen stijgt in plaats van deze ten minste constant te houden of te laten dalen naarmate het inkomen stijgt. Een bewindsman die alle subsidieregelingen die in de inkomstenbelasting zijn verwerkt als separate regelingen zou aanbieden aan de Tweede Kamer zou een dergelijke systematiek echter wel voor zijn rekening moeten nemen, maar hij of zij zou worden weggehoond. Toch verlenen we in Nederland al vele jaren volgens deze systematiek subsidie.

Wellicht is het duidelijkste voorbeeld van een fiscaal gekunstelde subsidievorm wel het feit dat de eigen woning in het kader van de inkomstenbelasting als bron van inkomen wordt bestempeld, terwijl tevens wettelijk is verankerd dat deze bron fiscaal nimmer ook maar een dubbeltje opbrengst kan generen (art. 3.123a Wet IB 2001). Dit alles met het doel het eigenwoningbezit via een fiscale aftrek van de financieringslasten te stimuleren. Rekening houdend met bestaande gevallen, dus met een lange overgangsregeling, zou een overgang van de eigen woning van box 1 naar box 3 wetssystematisch voor de hand liggen.

Samenvattend kan geconcludeerd worden dat het van belang is te achterhalen wat de aard van de desbetreffende aftrekpost is. Hangt deze samen met een bron van inkomen of is sprake van een subsidie die via de fiscaliteit wordt geëffectueerd? Is dat laatste het geval dan is een aftrekpost in de inkomstenbelasting als subsidieregeling een volstrekt ongeschikt instrument om die subsidie te verlenen. In dit verband is het overigens vermeldenswaard dat de staatssecretaris heeft aangekondigd te onderzoeken of de aftrek van uitgaven voor monumentenpanden en de aftrek van scholingsuitgaven kunnen worden omgezet in een echte subsidieregeling⁷.

Veel politici zullen verdedigen dat het draagkrachtbeginsel een van de achterliggende gedachten van de inkomstenbelasting is. Tot welke dwingende concrete consequenties het draagkrachtbeginsel leidt, is echter niet duidelijk (het lijkt wel te leiden tot een progressief tarief in de inkomstenbelasting, maar hoe dat tarief er dan uitziet blijft onduidelijk). Het draagkrachtbeginsel wordt in de politiek in ieder geval te pas en te onpas van stal gehaald en volgens subjectieve normen ingevuld. Toch moeten aan dit beginsel wel enige gemeenschappelijk gedragen conclusies kunnen worden verbonden. Zoals hiervoor betoogd is een subsidieregeling in de inkomstenbelasting met een progressief tarief moeilijk te rijmen met het draagkrachtbeginsel.

Een ander aspect van het draagkrachtbeginsel is terug te voren op een gedachte van Cohen Stuart⁸. Hij trok een parallel met een brug. Een brug kan pas worden belast als die in staat is zijn eigen gewicht te dragen. Dit geldt volgens Cohen Stuart in gelijke mate voor een belastingplichtige. Aan belastingheffing kan pas worden toegekomen als de belastingplichtige is staat is in zijn eerste levensbehoeften te voorzien. Tot het niveau van het bestaansminimum zou dus geen belastingheffing moeten plaatsvinden. Dit was de theoretische onderbouwing van de voorganger van de algemene heffingskorting: de belastingvrije som. Hierbij moet worden aangetekend dat de belastingvrije som nimmer werd vastgesteld op het niveau van het bestaansminimum. Er is overigens veel voor te zeggen dat wèl te doen (zij het dat in de huidige systematiek dan sprake zal zijn van een heffingskorting). Door het aangrijpingspunt van de belastingheffing af te stemmen op de kosten van het bestaansminimum (ten minste bijstandsniveau) zou het toeslagenstelsel drastisch kunnen worden beperkt. Dit zou een substantiële bijdrage kunnen leveren aan de zo veel gepredikte maar zo zelden gerealiseerde vereenvoudiging van ons belastingstelsel.