NTFR 2016/644 - Nederland belastingland

Op 26 januari 2016 mocht ik meedoen aan een publiek debat in De Balie in Amsterdam. Het onderwerp was ‘Nederland belastingland’, wat een verzamelnaam bleek te zijn voor een breed scala aan onderwerpen die te maken hebben met BEPS en staatssteun.¹ De avond was georganiseerd door SOMO (Stichting Onderzoek Multinationale Ondernemingen). Naast ondergetekende en een fiscaal-econoom en filosoof² was er iemand van ActionAid³, een journalist die had meegewerkt aan LuxLeaks⁴, de ‘CEO’ van het internationale Tax Justice Netwerk⁵ en Paul Tang (europarlementariër voor de PvdA)⁶. Ik zou liegen als ik zei dat ik niet zenuwachtig was. Als fiscalist begeef je je toch een beetje in het hol van de leeuw, al maakte ik mij niet al te veel zorgen dat dit zou uitlopen op een lynchpartij. De afgelopen tijd heb ik namelijk een soort ‘veldonderzoek’ verricht op een plaats waar de meeste fiscalisten nooit komen: de linkervleugel van het BEPS-debat. Ik heb gepraat, gelezen en reed tot tweemaal toe mee met een actiebus door Amsterdam op zoek naar ‘tax dodgers’.⁷

Mijn kennismaking met fiscaal activisme was op meerdere niveaus leerzaam. De non-gouvernementele organisaties (NGO’s) en linkse politieke partijen vertegenwoordigen een belangrijke stroming binnen het BEPS-debat. Zonder de inspanningen van activisten zouden we de huidige fiscale discussie niet op deze wijze voeren. Ze willen het niet toegeven, maar fiscalisten zijn soms een beetje bang voor NGO’s. Het was niet voor niets dat verschillende vakbroeders (m/v) mij in de aanloop naar het debat met een knipoog ‘sterkte’ wensten in plaats van ‘veel plezier’. Naar aanleiding van alle omzwervingen heb ik besloten om in deze Opinie aandacht te vragen voor de rol van NGO’s in het BEPS-debat en de vraag hoe de traditionele Nederlandse fiscaliteit hiermee omgaat.

Organisaties als OxfamNovib, ActionAid en SOMO waren de afgelopen jaren prominent aanwezig in zowel het maatschappelijke debat als de politieke besluitvorming rondom BEPS. Men lijkt zich even gemakkelijk te bewegen in the corridors of power in Den Haag, Brussel en wellicht Parijs als met een stapel flyers op de zaterdagmiddagmarkt. Het is heel knap hoe NGO’s een complex thema als internationaal belastingrecht – dat nog maar enkele jaren geleden vooral als saai te boek stond – hebben omgetoverd tot één van de belangrijkste thema’s op de politieke agenda. Ik denk niet dat ik de NGO’s daarmee te veel eer geef.

Fiscalisten hebben meestal een wat ambigue houding ten opzichte van NGO’s. Enerzijds erkent men, vaak wat misgunstig, de invloed van deze organisaties. Anderzijds worden NGO’s als fiscaal incompetent en economisch naïef weggezet (‘ze weten niet waar het over gaat’). Het zou echter onverstandig zijn om de slagkracht van de NGO-sector te onderschatten. Zij vertegenwoordigen namelijk een maatschappelijke onvrede over het internationaal belastingrecht dat – zeker in een democratie – niet zonder gevolgen kan of zál blijven. Of BEPS een groot Nederlands verkiezingsthema wordt, zal nog moeten blijken (mijn inschatting is van niet). Maar een democratie is meer dan de (doorgaans) vierjaarlijkse kans om niet te gaan stemmen.

De afgelopen jaren hebben we bovendien op meerdere momenten gezien dat geluiden van NGO-zijde bijdragen aan ander beleid of een wetswijziging. Een duidelijk voorbeeld van het eerste is de keuze om 23 Nederlandse belastingverdragen met ontwikkelingslanden te heronderhandelen om betere antimisbruikbepalingen te introduceren.⁸ Ondanks dat NGO’s over weinig (financiële) middelen beschikken, lukt het hen om, net als de grote kantoren en de lobby van het bedrijfsleven, gehoord te worden.

In het fiscaal debat weten NGO’s als geen ander hun boodschap te communiceren aan het grote publiek. Belangrijker dan het gebruik van allerlei communicatiemiddelen – van de ouderwetse flyer tot Twitter – is echter dat NGO’s het BEPS-debat voor een heel groot deel hebben weten te framen. Concepten als de ‘brievenbusmaatschappij’ en de gedachte dat Nederland een ‘belastingparadijs’ is, zijn van NGO’s afkomstig en worden door veel mensen gedragen. Met name dat laatste is eigenlijk heel merkwaardig, gegeven ons VPB-tarief van 25%, de vele mogelijkheden tot internationale informatie-uitwisseling, het feit dat onze wetgeving voorziet in een heel scala aan antimisbruikbepalingen, enz.. Bovendien, Nederland was toch juist het ‘braafste jongetje van de klas’? Toch hebben de ideeën van de NGO’s tractie gekregen. Vroeger kreeg ik op feesten en partijen wel eens de vraag: ‘Het is heel makkelijk hoor, weet jij hoe het zit met mijn lening-zus die ik gebruikt heb voor woning-zo?’ Ik wist het toen niet, maar dat waren onschuldige dagen. Tegenwoordig gaan de vragen namelijk vooral over sweetheart deals en of de ‘deelnemersvrijstelling’ verantwoordelijk is voor kindersterfte in Malawi. Misschien moet ik andere vrienden vinden. Een ander geliefd thema is namelijk de persoonlijke ethiek van belastingadviseurs. Ik heb nooit voldaan aan het stereotype van een adviseur met een krijtstreeppak en een Audi, maar zelfs ík kreeg het soms te verduren. Ik kan me dan ook niet aan de indruk onttrekken dat fiscalisten de nieuwe bankiers zijn. Overigens zag ik nooit iemand zich handenwringend druk maken om het ‘vestigingsklimaat’.

Zoals ik hierboven al heb opgemerkt, hebben fiscalisten de neiging om NGO’s te beschuldigen van inhoudelijke incompetentie. Dit is het verwijt dat NGO’s de fiscale techniek niet scherp hebben. Tot op zekere hoogte is dit waar (ik zou ook niet verwachten dat iemand die zich normalerwijs bezighoudt met noodhulp of de verkoop van geiten voor boeren in de derde wereld⁹ opeens begint over de fijne kneepjes van de voorkomingsmethodologie, om maar wat te noemen). De vraag is alleen of dat zo erg is. De suggestie die gewekt wordt met de ‘ze snappen het niet’-opmerking is namelijk dat als de NGO’s de finesses wel zouden kennen, een groot deel van hun bezwaren zou verdwijnen. Deze benadering degradeert de ongemakkelijke BEPS-discussie met al haar tegenstrijdige belangen tot een simpel misverstand. Als de NGO’s maar goed genoeg worden opgeleid in het belastingrecht dan verdwijnen de problemen vanzelf, heet het dan. Helaas, deze benadering getuigt van wensdenken, niet in de laatste plaats omdat het BEPS-debat dan wordt versmald tot een hoofdzakelijk technische discussie terwijl zij in werkelijkheid toch echt een politieke (en daarmee normatieve) dimensie kent. De centrale vraag is niet ‘hoe werkt het belastingstelsel?’ maar ‘hoe zou het belastingstelsel moeten werken?’ NGO’s hebben een duidelijk antwoord op de tweede vraag: Nederland moet ophouden een belastingparadijs te zijn. Hiertoe is inmiddels een redelijk coherent pakket aan eisen tot stand gebracht¹⁰ met onder meer het afschaffen van brievenbussen, invoeren van een bronheffing op rente en royalty’s en verregaande transparantie in de rulingpraktijk (publicatie op naam). Daarnaast stelt men eisen aan de omgang met ontwikkelingslanden. Een voorbeeld hiervan was de suggestie die in De Balie gedaan werd dat bij verdragen met ontwikkelingslanden een (nog) verdergaande impactanalyse gedaan wordt. Naast dit alles zet men vraagtekens bij het gebruik van tax holidays door zowel multinationals als door ontwikkelingslanden zelf.¹¹ Mijn indruk is dat het fiscale bewustzijn van NGO’s op zich een tamelijk organische wijze ontwikkelt: men ‘ontdekt’ steeds weer nieuwe facetten van het belastingstelsel naarmate de internationale ontwikkelingen zich ontvouwen. Zo heeft de Britse Google-casus de problematiek van de digitale economie onder de aandacht gebracht. Het zou me niet verbazen als de ontknoping van de Starbucks-casus steeds meer de aandacht vestigt op transfer pricing en hybride entiteiten (de structuurtekening die de Europese Commissie publiceerde toont waarschijnlijk een hybride structuur boven het Nederlandse deel van Starbucks).

Een andere wijze waarop NGO’s de contouren van het debat bepalen is door onderzoek te doen naar individuele gevallen. Het is belangrijk om te beseffen dat het fiscaal-technische BEPS-debat (ik doel op het debat tussen fiscalisten, de wetenschap, politici, enz.) buiten het blikveld van veel ‘gewone mensen’ ligt. De ogenschijnlijk constante stroom van nieuwe schandaalstructuren is wél prominent in beeld bij de man (m/v) in de straat (naast Apple en Starbucks werd de Nederlandse krantenlezer de afgelopen maanden geconfronteerd met fiscale vraagtekens bij Google¹², McDonald's¹³, Microsoft¹⁴, EuroDisney¹⁵, Netflix ¹⁶ en Viacom¹⁷, om enkele gevallen te noemen). Daarnaast heeft de berichtgeving omtrent ING en de Nederlandse ‘coco-wetgeving’¹⁸ voor veel opschudding gezorgd. Het is interessant om te constateren dat het ‘onthullen’ van een aantal van deze gevallen niet voor rekening komt van NGO’s maar van de onderzoeksjournalistiek of de Europese Commissie (via de staatssteunonderzoeken). Voor het grote publiek maakt deze nuance niets uit, want het patroon is duidelijk: de Nederlandse fiscaliteit deugt niet. Dit beeld wordt versterkt op het moment dat NGO’s individuele gevallen aangrijpen om druk te zetten op specifieke bedrijven (‘namen en shamen’). Naast enkele van de voornoemde gevallen wijs ik in dit verband op de campagnes rondom het SABMiller-onderzoek van ActionAid en de SOMO-onderzoeken naar Eldorado Gold¹⁹ en Paladin²⁰. Op basis van openbare bronnen en gezond verstand is men een heel eind gekomen met het ‘ontrafelen’ van (delen van) de fiscale structuren van deze multinationals. Het is aardig om te constateren dat de kennis in dit verband die binnen NGO’s wordt opgebouwd (internationaal) gedeeld wordt en dat men dus steeds beter en sneller wordt in het uitzoeken van tax planning. LuxLeaks biedt daarvoor enkele mooie aanknopingspunten.

In fiscale kringen is het targetten van individuele belastingplichtigen erg controversieel. Volgens de traditionele fiscale visie is de belastingpositie van een belastingplichtige een zaak tussen hem en de Staat. Druk van derden (hier: NGO’s) past niet in dat plaatje. Vanuit deze invalshoek is de logische reactie om te zeggen dat een belastingplichtige, die door een NGO wordt aangesproken, geen actie hoeft te ondernemen. Immers, de NGO heeft geen recht van spreken. Deze benadering is begrijpelijk maar wel hopeloos verouderd. Zelfs de meest traditionele adviseur ziet inmiddels in dat de zaken zo makkelijk niet liggen. Dit gezegd hebbend, over de impact van ‘namen en shamen’ wordt in fiscale kringen soms toch wel wat laconiek gedaan (zo van: ‘hoeveel klanten heeft Starbucks uiteindelijk echt verloren?’). Ook deze reactie begrijp ik. Feit blijft echter dat met naam en toenaam genoemde bedrijven dit zelf meestal vervelend vinden. Het doet afbreuk aan het imago, zowel van het bedrijf maar met name van haar (top)medewerkers. Wie wil nou verantwoordelijk zijn voor een consumentenboycot en een reeks ludieke acties tegen zijn werkgever? Het staat bijzonder slecht op je CV. Dergelijke overwegingen, die vooral door eigenbelang van bedrijven zijn ingegeven²¹, sluiten mijns inziens goed aan bij een andere gedachte die momenteel leeft, te weten de gedachte dat de maatschappij (als stakeholder) ook een gerechtvaardigd belang heeft bij de belastingstrategieën van multinationals die in Nederland werkzaam zijn. Ik wil dit punt niet verder uitdiepen en volsta met de constatering dat binnen veel ondernemingen de wens bestaat om ‘iets’ te doen met het BEPS-debat. Invulling geven aan dat ‘iets’ is één van de grootste fiscale uitdagingen van deze generatie. Dat deze thematiek veel vragen opwerpt, onder meer over de netelige kwestie van fiscale ethiek, is een understatement. Deze materie bewaar ik echter voor een andere keer.

Een ogenschijnlijke tekortkoming van het debat in De Balie was zijn gebrek aan balans.²² Waar waren de vertegenwoordiger van de NOB en de spreker uit het bedrijfsleven? Dit is één van de eerste reacties die kreeg toen ik aan medefiscalisten vertelde dat ik mee ging doen. Deze vraag naar evenwicht is op zich een logische reflex, maar getuigt van weinig begrip van de eigenlijke situatie. Het debat was namelijk geen oefening in onpartijdige volksverheffing maar een ideologisch gekleurde bijeenkomst die, een dag na bekendwording van de Europese BEPS-richtlijn, een platform bood aan een progressief fiscaal-politiek geluid. Daar is niets mis mee, maar verwacht niet dat dit panel ‘de’ waarheid vertegenwoordigt in de zin dat alle meningen in het BEPS-debat spreektijd krijgen. Niemand op het podium denkt dat hier een holistisch beeld wordt neergezet van de brede maatschappelijke discussie. Het feit dat ongetekende, die toch echt aan de progressieve kant van het fiscale spectrum thuishoort, op afstand de meest ‘rechtse’ persoon aan tafel was, is veelzeggend. Sommige fiscalisten hebben er moeite mee als hun gedachtegoed in een setting als die bij De Balie niet of ondervertegenwoordigd is. Dit blijkt al uit de zojuist genoemde reacties. Ze voelen zich onvoldoende gehoord in de publieke arena. De gedachte dat NGO’s ‘het niet snappen’ wordt hierdoor gevoed, zo van: ‘waarom zegt die meneer van OxfamNovib nou niet dat het vestigingsklimaat ook heel belangrijk is?’ Het antwoord op de laatste vraag is hopelijk evident. Het is niet zo dat NGO’s niet hebben nagedacht over de impact van hun voorstellen op bijvoorbeeld het ‘vestigingsklimaat’– dat hebben ze wel – ze zijn alleen tot een andere conclusie gekomen dan veel fiscalisten. Die conclusie is kort gezegd dat de gevolgen van het opdoeken van ‘Nederland belastingparadijs’ overschat worden²³ en dat, zelfs als dat niet het geval zou zijn, de nadelen voor Nederland bij lange na niet opwegen tegen de voordelen voor arme landen. Daarnaast wordt het ‘zakkenvullen’ door multinationals als onwenselijk ervaren. Fiscalisten denken vaak anders over dit soort zaken, maar feit blijft dat veel ‘gewone mensen’ zich kunnen vinden in het narratief van de NGO’s. Dit heeft er niet in de laatste plaats mee te maken dat vanuit de traditionele fiscaliteit nagenoeg geen moeite wordt gedaan om dat verhaal aan te vullen of in het juiste perspectief te plaatsen. Als fiscalisten meer publiek oog willen voor zaken als het ‘vestigingsklimaat’, dan zullen ze dat toch echt zelf moeten regelen. Dit brengt mij tot mijn slotsom.