NTFR 2016/841 - Effecten intensivering toezicht Belastingdienst onduidelijk

Het thema van de 14e halfjaarsrapportage is handhaving en handhavingsregie. Opgemerkt wordt dat de handhavingsstrategie van de Belastingdienst vijf sporen kent, waaronder kwaliteit in de keten en verticaal toezicht. Aan kwaliteit in de keten wil de Belastingdienst werken door samenwerking met adviseurs en marktpartijen.

Hierbij komt het begrip horizontaal toezicht om de hoek kijken. Deze toezichtsvorm zou de compliance eenvoudiger maken, meer zekerheid vooraf bieden en tot minimaal gedoe achteraf leiden. Het horizontaal toezicht wordt omschreven als het voorafgaand aan de indiening van de aangifte bespreken van fiscale vraagstukken en de kwaliteit van de fiscale beheersing. Tot welke resultaten dit leidt wordt mij uit de rapportage niet duidelijk. Naar aanleiding van de door de Commissie Stevens in zijn evaluatie van het horizontale toezicht gedane aanbevelingen wordt een aantal opmerkingen gemaakt, bijvoorbeeld over de extra ter beschikking gekomen middelen voor verticaal toezicht, over verbeteringen van het ‘concept’, en over het feit dat het management van de Belastingdienst in gesprek is gegaan met medewerkers. Over het door de Commissie Stevens gesignaleerde gebrek aan vastleggingen ten behoeve van de oordeelsvorming over de effectiviteit van horizontaal toezicht bevat de halfjaarsrapportage geen informatie. Wel wordt meegedeeld dat in 2014 een evaluatieonderzoek is gestart waarin over 350 grote ondernemingen informatie wordt verzameld door middel van boekenonderzoeken en anonieme enquêtes. De bedoeling is dat het onderzoek in 2016 wordt afgesloten en dat dan ook de rapportage wordt opgemaakt.

Complementair aan het horizontale toezicht is het verticale toezicht. Automatisering en nieuwe vormen van risicoanalyse zouden ervoor zorgen dat de toezichtscapaciteit steeds meer wordt gericht op de echte en grote risico’s.

Melding wordt ook gemaakt van een extra investering van structureel € 157 miljoen die tot doel heeft een extra belastingopbrengst te realiseren van structureel € 663 miljoen. Met voldoening (zo lijkt het) constateert de rapportage dat in 2013 zowel de beoogde aantallen extra controles en onderzoeken als de extra opbrengsten nagenoeg (!) gerealiseerd zijn.

In de 15e halfjaarsrapportage wordt opgemerkt dat de ontwikkelingen in het toezicht verder zijn gevorderd. Er is sprake van een ‘broedkamer’, een innovatieve ontwikkelomgeving die impulsen zou geven aan informatiegestuurd toezicht. Een nadere concretisering van deze optimistische formulering heb ik niet onmiddellijk kunnen vinden. Vernieuwingen, zo is in de rapportage verder te vinden, moeten ook in de toekomst worden doorgevoerd via het model: eerst testen en bewijzen, dan uitrollen en effect meten, ten slotte verstevigen en oogsten. Wie zou daar bezwaar tegen kunnen hebben.

Op het stuk van toezicht meldt de 15e halfjaarsrapportage dat in 2014 de gerealiseerde meeropbrengst van de extra investering die hoort bij de intensivering van toezicht en invordering circa € 413 miljoen bedroeg. Het is weliswaar minder dan de geraamde € 533 miljoen, maar uit de melding lijkt toch naar voren te komen dat de investering rendeert!

Ook de 16e halfjaarsrapportage maakt melding van intensivering van toezicht en invordering, een item dat voorzien wordt van het drieletterwoord ITI. Uit de voorlopige cijfers zou blijken dat de beoogde opbrengsten worden gerealiseerd, zij het dat die voorlopige cijfers nog onderwerp zijn van accountantscontrole.

In deze halfjaarsrapportage wordt voor het eerst ook melding gemaakt van de omstandigheid dat het leggen van een eenduidige relatie in de systemen tussen investeringen, activiteiten en ontvangsten nog lastig blijkt en nadere analyse vereist. Hoe zich deze constatering verhoudt tot het eerder genoemde blijken van het realiseren van de beoogde opbrengst blijft in het midden.

De oorsprong van dit project Intensivering van toezicht en invordering ligt bij het regeerakkoord tussen VVD en PvdA in 2012. Het is niet op voorhand uit te sluiten dat die achtergrond ertoe zou kunnen leiden dat zo’n project zeker slaagt, hoe dan ook. Het is mijns inziens dan ook een gelukkige omstandigheid dat al zo kort na de aanvang van het project er onderzoek is gedaan naar de effectiviteit, en dan ook nog door een instantie die geacht mag worden geen belang te hebben bij de uitkomst van het ingestelde onderzoek.

De conclusies ten aanzien van de effectiviteit zijn nogal ontluisterend. Het extra geld dat de Belastingdienst ontving, belandde in de grote pot en was vervolgens niet meer te volgen. De extra medewerkers die werden geworven werden niet afzonderlijk geregistreerd. Wie dan nog een rendement wil berekenen staat voor een uitdaging.

De beoogde extra boekenonderzoeken zijn volgens de Algemene Rekenkamer nogal gemakkelijk te realiseren tegen de achtergrond van de omstandigheid dat in de jaren vóór de intensivering het jaarlijkse aantal boekenonderzoeken was gedaald van 70.000 naar 36.700. Ik zou me overigens kunnen voorstellen dat die daling op zichzelf al een dankbaar voorwerp van onderzoek zou kunnen zijn. Er komt niet op voorhand uit naar voren dat er voldoende greep was bij de leiding van de Belastingdienst op het controleproces. Interessant is in dit verband wellicht nog dat een verdere daling van het jaarlijkse aantal boekenonderzoeken is voorzien. Het antwoord op vraag 26 naar aanleiding van de 16e halfjaarsrapportage luidt dat voor 2015 27.000 boekenonderzoeken zullen worden uitgevoerd bij een oorspronkelijke planning van 35.750 tot 38.750.

Uit het rapport van de Algemene Rekenkamer komt naar voren dat er bij de Belastingdienst geen zicht is op de effectiviteit van de intensivering van het toezicht, in dit geval verticaal toezicht, en de invordering die is onderzocht. Uit de halfjaarsrapportages daarentegen komt dat bepaald niet naar voren. Tegenover elkaar staan daarbij de feitelijke conclusies van de Algemene Rekenkamer en de uit een oogpunt van kritisch gehalte tekort schietende rapportages van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer. Als we mogen aannemen dat de halfjaarsrapportages zijn geïntroduceerd met als doel om de Tweede Kamer in staat te stellen de vinger aan de pols van de Belastingdienst te laten houden, dan zou mijn conclusie zijn dat die doelstelling niet is gerealiseerd.

Een volgende vraag zou kunnen zijn wat voor betekenis dit oordeel van de Algemene Rekenkamer heeft voor de effectiviteit van het verticale toezicht door de Belastingdienst in het algemeen. In beginsel is terughoudendheid bij het beantwoorden van deze vraag geboden, omdat de Algemene Rekenkamer geen onderzoek heeft ingesteld naar die effectiviteit van het verticale toezicht door de Belastingdienst in het algemeen. Maar een enkele opmerking is wel te plaatsen. Als de Algemene Rekenkamer de conclusie trekt dat de Belastingdienst bij dit intensiveringsproject geen zicht heeft op de relatie tussen investeringen en opbrengsten, dan zou ik er toch wel van uit willen gaan dat de boekhouding van de Belastingdienst niet specifiek voor dit project zo zal zijn ingericht dat er geen zicht is op de relatie tussen investeringen en opbrengsten. Maar dan ligt het ook in de rede om aan te nemen dat de boekhouding van de Belastingdienst in het algemeen niet zal zijn ingericht om zicht te krijgen op de relatie tussen investeringen en opbrengsten. Dat is natuurlijk een treurige conclusie, zij het dat men die van een fleurige strik zou kunnen voorzien in de vorm van een erkenning van de tekortkoming, gevolgd door het met voorrang ongedaan maken van deze tekortkoming. Wat dan nog blijft hangen is het besef dat er op een toch tamelijk essentieel punt halfjaarsrapportages worden gevuld met ondermaatse informatie.

Trekken we het beoordelingskader nog wat ruimer, buiten dit intensiveringsproject met betrekking tot het verticale toezicht, en buiten het verticale toezicht in het algemeen, en nemen we ook het voorkeurstoezicht van de Belastingdienst, namelijk het horizontale toezicht, in de beschouwing op, dan moeten we vaststellen dat uit het rapport van de Commissie Stevens naar voren is gekomen dat dit horizontale toezicht nogal intuïtief is gestart en vervolgens jarenlang is voortgezet, wellicht tot op heden toe, zonder veel ambitie voor het plegen van vastleggingen waaruit conclusies zouden kunnen worden getrokken omtrent de effectiviteit van díe vorm van toezicht. Ik neem nu maar even aan dat de Belastingdienst bij zijn voorkeursvorm van toezicht, juist omdat het zijn voorkeursvorm is, een meer dan substantiële inzet van mensen en middelen zal hebben gepleegd. Maar dan zou het toch ook des te meer van belang zijn om de administratie van de Belastingdienst zodanig in te richten dat er ook en júist bij de horizontale toezichtsvariant zicht is op het verband tussen kosten en opbrengsten. Gelet op de nadruk die de Belastingdienst in het kader van het horizontale toezicht pleegt te leggen op de noodzaak voor belastingplichtigen om ‘in control’ te zijn, is niet goed te begrijpen dat de Belastingdienst in het onderzoek door de Algemene Rekenkamer zélf naar voren komt als niet ‘in control’.

Voor een dienst die zo groot is en zo belangrijk en die zoveel kost, moeten dit toch teleurstellende ervaringen zijn.

Als inderdaad niet zo veel te zeggen zou zijn over de effectiviteit van het door de Belastingdienst uitgeoefende toezicht, dan valt er vooralsnog ook niet zoveel zinnigs te zeggen over hoeveel de Belastingdienst mag kosten en welke toezichtsactiviteiten de Belastingdienst op welke wijze, wel of niet, meer of minder zou moet doen. Sommigen zullen ‘minder, minder’ roepen, anderen ‘meer, meer’. Vooralsnog heeft iedereen gelijk.

Pas in de 16e halfjaarsrapportage lijkt enig besef bij de staatssecretaris naar boven te komen van de omstandigheid dat hij in de voorafgaande halfjaarsrapportages wel wat erg gemakkelijk het succes van de intensiveringsoperatie heeft gemeld. Vraag 29 naar aanleiding van de 16e halfjaarsrapportage haakt daarbij aan. Daarin wordt gevraagd wanneer de analyse gereed is van de mogelijkheden om een relatie te leggen tussen intensivering en additionele inkomsten. Het antwoord (aangeboden aan de Tweede Kamer bij brief van 8 oktober 2015) maakt geen melding van het onderzoek van de Algemene Rekenkamer, maar geeft wel aan dat eerst de managementinformatie van de Belastingdienst drastisch moet worden verbeterd en dat dan binnen twee jaar de relatie kan worden gelegd tussen intensiveringen en additionele inkomsten. Kennelijk is het droevig gesteld met de managementinformatie van de Belastingdienst. Naar het mij voorkomt zegt die staat van de managementinformatie overigens niet alleen iets over de informatie, maar toch zeker ook iets over het management.

Als ik Kamerlid was, had ik een en ander trouwens al veel eerder willen terugzien in de halfjaarsrapportages, en niet pas in de beantwoording van vragen naar aanleiding van de 16e. Het blijft derhalve onduidelijk in hoeverre de intensivering van het toezicht door de Belastingdienst tot significante meeropbrengsten aan belastinginkomsten heeft geleid.