NTFR 2016/955 - De Belastingkamer in de volgende honderd jaar
NTFR 2016/955 - De Belastingkamer in de volgende honderd jaar
De Belastingkamer van de Hoge Raad heeft het honderdjarig bestaan van de cassatierechtspraak in de directe belastingen op gepaste wijze gevierd. Zij heeft een website geopend waarop interviews verschenen, arresten van de maand en bijdragen van bloggers over fiscale onderwerpen. De literatuur heeft zich niet onbetuigd gelaten. Onder meer verschenen een bijzonder nummer van TFB (2015/8) als bundel, een special van MBB (2015/5-6) en een ‘verkenning’ van de Vereniging voor Belastingwetenschap (Geschrift nr. 255). In NTFR verscheen een reeks maandelijkse bijdragen over highlights in de rechtspraak van de Belastingkamer; de uitgever heeft deze gebundeld in een fraai vormgegeven boek. Dit werd op 4 maart ter beschikking gesteld aan de deelnemers aan een afsluitende bijeenkomst in het nieuwe gebouw van de Hoge Raad.
In de hierboven al genoemde bijdragen van derden aan het eeuwfeest is gesproken en geschreven over de vraag of de Belastingkamer in de komende tijd nieuwe wegen moet inslaan. Een terechte vraag. Na honderd jaar, en voor de Hoge Raad als geheel zelfs tweehonderd jaar, ligt het erg voor de hand om eens na te gaan of vernieuwing nodig en mogelijk is. Tijdens de genoemde bijeenkomst heb ik daar in een korte voordracht enkele ideeën voor aan de orde gesteld. Ik ga er in deze Opinie opnieuw op in.
1. Plaats en belang van de overheidsrechter
De rechter als beslechter van geschillen is een instituut dat al enkele duizenden jaar bestaat. De rol van de rechter is in de loop der tijd sterk in belang toegenomen. Enerzijds doordat hem in de meeste, althans de westerse landen een grondwettelijk gegarandeerde onafhankelijke positie is toegekend, anderzijds doordat zijn taak als rechtsvormer brede erkenning heeft gekregen. De rolverdeling tussen de wetgever als beleidsvormer en de rechter als degene die de wet interpreteert en passend maakt voor gebruik in de praktijk, ligt redelijk vast. Met de bril van de jurist juichen wij de totstandkoming van de rechtsstaat toe, omdat niet het zwaard heerst maar het recht en degenen die het aangaat, ook een redelijke mate van rechtszekerheid genieten. Met een economische bril op de neus nemen wij bovendien waar dat een goed ontwikkelde rechterlijke macht ook een belangrijke bijdrage levert aan het economisch welzijn van staten die erover beschikken. Onderzoek spreekt van 1% extra groei van het BNP per jaar.
Kortom, de overheidsrechter is heel belangrijk en kost per saldo weinig. Laat overigens helder zijn dat ik hiermee niet zou willen ontkennen dat ook van de rechter mag worden verlangd dat hij efficiënt met belastinggelden omspringt.
2. Problemen
Dat neemt niet weg dat verschillende malen is gesignaleerd dat de overheidsrechter juist als beslechter van geschillen niet altijd ‘een tien’ scoort. Zowel particulieren als bedrijven wenden zich lang niet altijd tot hem. Het eerste bezwaar wordt gevormd door de kosten verbonden aan een rechtszaak. In het belastingrecht zijn de griffierechten nog tamelijk beperkt, alhoewel zij in hoger beroep en cassatie behoorlijk oplopen. Het probleem schuilt meer in de kosten voor rechtsbijstand. Weliswaar is deze in het bestuursrecht niet verplicht, maar veel zaken zijn te gecompliceerd om met succes door een niet deskundige belanghebbende zelf te worden behandeld. Als gevolg daarvan worden tal van zaken, en dus rechtsvragen, niet aan de rechter voorgelegd. Ook nemen belanghebbenden omwille van de kosten nogal eens genoegen met een uitspraak van een rechtbank, ook als zij deze niet bevredigend achten. Zij zijn in dit opzicht in het nadeel van het heffende overheidsorgaan, dat vaak minder opziet tegen de kosten van een tweede instantie.
Een ander belangrijk probleem is dat van de snelheid van rechtspraak. Het behoeft geen betoog dat rechtszaken heel wat jaren kunnen duren, vooral wanneer zij tot voor de Hoge Raad moeten worden doorgevoerd. En aan het einde van de rit kan blijken dat de financiële uitkomsten van een zorgvuldig opgezette planning heel anders zijn dan werd verwacht. Een in juridisch opzicht met alle waarborgen omgeven rechtsgang kan daardoor materieel gesproken toch een rechtstekort inhouden.
Vooral het (grotere) bedrijfsleven kiest daarom nogal eens voor een andere weg om rechtszekerheid te verkrijgen dan die langs de overheidsrechter. Er kunnen rechtstreeks afspraken (rulings) worden getroffen met de Belastingdienst. In de onderhandeling zal soms een veer moeten worden gelaten, en in andere gevallen geldt misschien het tegenovergestelde. Vast staat in elk geval dat voor de bedrijfsvoering zekerheid wordt verkregen. Deze situatie geldt in principe altijd voor bedrijven, maar onder horizontaal toezicht vermoedelijk nog iets sterker. Ondanks het beleden adagium ‘to agree to disagree’ lijkt het erop dat onder HT de druk tot het bereiken van compromissen in veel gevallen in de weg staat aan een gang naar de rechter. In elk geval vertoont het aantal zaken betreffende de vennootschapsbelasting de laatste tijd in cassatie een dalende tendens.
Wanneer toch geen overeenstemming wordt bereikt, kan nog gebruik worden gemaakt van arbitrage of mediation. Voor de betrokken partijen kan die route in een gegeven geval voordelen hebben, maar in alle gevallen waarin zaken buiten de rechtszaal worden afgedaan, komen rechtsvorming en precedentwerking voor andere gevallen niet tot stand.
3. Oplossing
De vraag is nu hoe de rechterlijke macht deze – als ik het zo onparlementair mag uitdrukken – klanten weer terug kan winnen? Wanneer ik de rechterlijke macht nu even vergelijk met een commercieel bedrijf, dan is het antwoord allereerst: zorgen dat de doelgroep bekend is met het geboden product. Op dit terrein is de afgelopen jaren al heel wat gebeurd. Er zijn nu persrechters en -officieren, er verschijnen persberichten, en presidenten geven af en toe interviews. Aan de begrijpelijkheid van vonnissen is ook het een en ander verbeterd. Alhoewel ik denk dat op dit gebied nog wel het een en ander te winnen valt, beperk ik mij hier tot enkele andere desiderata.
Het voornaamste selling point van om het even welk product is Kwaliteit, dat wil zeggen: het product moet beantwoorden aan de verlangens en behoeften van de markt. Over de vraag wat precies de kwaliteitskenmerken van rechtspraak zijn, kan beslist uitvoerig worden gediscussieerd.1 Maar deze Opinie is daarvoor niet de plaats. Voor het onderwerp van deze bijdrage lijkt mij een drietal eisen van bijzonder belang: Snelheid, Openheid en Relevantie.
4. Snelheid
Wanneer komt een beslissing snel genoeg tot stand? Misschien is het antwoord wel: ‘liefst morgen’. Maar daarmee is ook gezegd dat het ideaal niet haalbaar is. Een ander antwoord kan zijn dat sommige zaken bijzonder spoedeisend zijn en dat een antwoord dat langer uitblijft dan een paar maanden nutteloos is. Misschien moet in sommige zaken worden voorzien in speciale spoedprocedures? Voor het overige geldt dat elke versnelling is ‘meegenomen’, mits deze niet ten koste gaat van de inhoudelijke kwaliteit van de rechtsgang en het oordeel. Drie jaar is beter dan zes, enz.
Voor een deel hebben de gerechten in de hand of beslissingen binnen een redelijke termijn worden genomen. Zij kunnen zelf een vlotte en efficiënte werkwijze nastreven, en zij kunnen tot op zekere hoogte partijen ertoe aanzetten om het proces vlot te laten voortgaan. Op deze aspecten ga ik hier niet verder in. Ik richt mij op enkele mogelijkheden die meer institutioneel van aard zijn.
Op dit moment bestaat al de mogelijkheid van ‘sprongcassatie’ (art. 28, lid 3, AWR). Na de uitspraak van de rechtbank gaat een van beide partijen – na van de wederpartij toestemming te hebben verkregen – rechtstreeks in cassatie. Deze weg is uiteraard alleen begaanbaar wanneer beide partijen van mening zijn dat de feiten correct zijn vastgesteld door de rechtbank. Met inachtneming van deze kanttekening biedt deze regeling de mogelijkheid om redelijk snel een uitspraak van de Hoge Raad te krijgen. Er wordt ook regelmatig gebruik van gemaakt.
Vanaf 1 januari 2016 kunnen de rechtbanken en gerechtshoven ook in belastingzaken prejudiciële vragen voorleggen aan de Hoge Raad (art. 27ga AWR). Velen hebben deze regeling bepleit. De Hoge Raad heeft haar van harte verwelkomd als mogelijkheid om sneller duidelijkheid te kunnen geven over bepaalde rechtsvragen. Het instrument kan vooral belangrijke diensten bewijzen wanneer het gaat om een kwestie die in een groot aantal gevallen van belang is. Dan kunnen deze zaken in principe immers allemaal tegen verhoudingsgewijs geringe kosten worden afgedaan nadat de Hoge Raad de gestelde vragen heeft beantwoord.
De zojuist genoemde regeling concurreert in zekere zin met de massaal-bezwaarprocedure (art. 25c AWR). In de kern beogen zij beide om een groot aantal zaken af te wikkelen door in één of enkele daarvan de Hoge Raad om een oordeel te vragen. Ik ga hier niet in op de verschillen tussen beide regelingen. Een belangrijk verschil wil ik aanstippen, namelijk dat de vraag in welke zaken prejudiciële vragen worden gesteld, geheel in handen is van de rechter, terwijl in de massaal-bezwaarprocedure ‘de inspecteur’ daarover beslist (art. 25d AWR).
Dan is er de regeling betreffende cassatie in het belang der wet (art. 78 Wet RO). De procureur-generaal bij de Hoge Raad kan een vordering instellen in gevallen waarin partijen niet verder procederen nadat een beslissing van een rechtbank of gerechtshof is verkregen. Ook deze bepaling heeft tot doel sneller een oordeel van de Hoge Raad te verkrijgen over een bepaalde rechtsvraag dan wanneer wordt afgewacht totdat een partij deze in cassatie aan de orde stelt. Van dit rechtsmiddel wordt in belastingzaken weinig gebruik gemaakt. Het fiscale parket kan actiever uitkijken naar zaken waarin een vordering zinvol kan zijn. Maar ieder ander, bijvoorbeeld partijen en de gerechten, kan ook de aandacht vestigen op dergelijke zaken. Dergelijke signalen kunnen een heel goede functie vervullen. Allereerst omdat voor het parket het monitoren van procedures waarin niet wordt doorgeprocedeerd, niet gemakkelijk te realiseren is. En tevens omdat een toelichting vanuit de praktijk over het belang van een bepaalde zaak vaak ook heel welkom is.
Er is dus al een aantal mogelijkheden om de Snelheid te bevorderen. Maar deze hebben alle één voorafgaande eis gemeen: er moet een rechtszaak zijn aangespannen. Er moet minimaal in één instantie worden geprocedeerd om uitzicht te krijgen op een oordeel van de Hoge Raad. Aan die eis wordt niet altijd voldaan. Ik ging daar al op in in onderdeel 2. Het aantrekkelijker maken van de rechtsgangen kan het adiëren van de overheidsrechter bevorderen, maar er blijven gevallen over, waaronder vermoedelijk belangrijke, waarin de belanghebbende toch niet kiest voor een beroep op de rechter. Is het voor dergelijke gevallen misschien toch mogelijk om eventuele voorliggende principiële rechtsvragen te isoleren en apart voor te leggen aan de rechter?
Hier komt de gedachte van een zogenoemde rechtsvraagbeschikking aan de orde. Deze is in de literatuur al in verschillende varianten bepleit.2 De belanghebbende en de inspecteur kunnen een rechtsvraag formuleren die zij voorleggen aan de rechter. Denkbaar is ook dat een commissie van onafhankelijke deskundigen een dergelijke vraag formuleert. Eveneens kan worden gedacht aan de regeling van art. 33 AWR die echter nooit meer wordt toegepast: de belastingplichtige legt een beraamde rechtshandeling voor aan de inspecteur en vraagt aan hem of deze de rechtsgevolgen heeft die hem voor ogen staan. De inspecteur geeft antwoord in een voor bezwaar vatbare beschikking. In elk van deze varianten is het denkbaar dat de vraag rechtstreeks aan de Hoge Raad wordt voorgelegd. Deze zou dan zelf, net als nu in de regeling voor prejudiciële vragen, kunnen beoordelen of hij de vraag geschikt acht voor toepassing van deze bijzondere procedure.
Maar vooralsnog houdt de staatssecretaris de boot af.3