NTFR 2017/1115 - De border tax van Trump: zo gek nog niet?
NTFR 2017/1115 - De border tax van Trump: zo gek nog niet?
Je kunt zeggen van Trumps belastingplannen wat je wilt, bondig zijn ze wel. Het met veel (Twitter)bombarie aangekondigde – en op 26 april jl. gepresenteerde – ‘2017 Tax Reform for Economic Growth and American Jobs’ omvat niet meer dan twaalf bulletpoints. De plannen beslaan uiteindelijk één A4’tje. Er wordt wel gefluisterd dat de plannen opzettelijk vaag zijn om alle opties nog open te houden. Fiscale hervormingen in de VS delen vooralsnog het lot van de Mexicaanse grensmuur: het blijft afwachten wat er uiteindelijk van terechtkomt.
Opvallend is dat in het nu ontvouwde plan geen verwijzing is opgenomen naar de zogeheten ‘border adjusted tax’, ook wel bekend als ‘border adjustment tax’, ‘border adjustability tax’ of ‘border tax adjustment’, of kortweg ‘BAT’. De BAT is een vennootschapsbelasting die wordt berekend over lokale kasstroom (cash flow) in plaats van winst. De BAT vormt een belangrijk onderdeel van de republikeinse belastingvisie (‘Blueprint’) die in de zomer van 2016 werd gelanceerd.1 Sindsdien is over de BAT het nodige gezegd en geschreven. Belangengroeperingen werpen zich op als geharnaste vóór- of tegenstanders.2 De BAT is dus niet onomstreden. President Trump schuift de hete aardappel vooralsnog door. Zijn minister van Financiën laat echter wel doorschemeren dat het idee nog niet definitief van de baan is. En dat laatste is ook niet zo verwonderlijk: invoering van de BAT is cruciaal voor de financiering van de voorgenomen belastingverminderingen. Het belastingpakket in zijn huidige vorm, dus zonder BAT, zal tot een ongekende stijging van de staatsschuld van de VS leiden. Bovendien zal juist de BAT een belangrijke impuls geven aan het verplaatsen van productie naar de VS.
Zoals gezegd is de BAT geen winstbelasting, geen consumptiebelasting, maar een kasstroomheffing (cash flow tax). Een baanbrekend concept dat veel van de huidige problemen bij internationale belastingheffing kan verhelpen. Los van de onzekere politieke toekomst van deze heffing in de VS is de theorie achter de BAT een nadere kennismaking dan ook zeker waard.
Destination-based cash flow tax
De BAT uit de Blueprint is gebaseerd op het idee van een ‘destination-based cash flow tax’, oftewel ‘DBCFT’.3 Een dergelijke belasting bevat twee elementen: een heffing over de kasstroom (cash flow tax) en het toepassen van het bestemmingslandbeginsel.
Cash flow tax; kasstroomheffing
De basis is een heffing die aanknoopt bij kasstroom in plaats van winst. Een dergelijke cash flow tax werd al in 1948 in de literatuur beschreven4 en is sindsdien nader uitgewerkt in tal van publicaties. Cash flow taxation houdt in dat vennootschapsbelasting wordt berekend over het verschil tussen ontvangsten en uitgaven in een belastingtijdvak. Dit betekent onder meer dat investeringen direct volledig aftrekbaar zijn; afschrijvingen zijn niet aan de orde. Wat betreft rente-inkomsten en rente-uitgaven wordt onderscheid gemaakt tussen een stelsel waarbij deze betalingen worden genegeerd5 en een stelsel waarbij deze betalingen meetellen6 voor het vaststellen van de cash flow.
Heffing volgens het bestemmingslandbeginsel
Het tweede element van een DBCFT bestaat uit toepassing van het bestemmingsbeginsel; in internationale transacties is de heffing ‘destination-based’. De in aanmerking te nemen cash flow bestaat enkel uit lokale opbrengsten7 minus lokale kosten8. Ontvangsten uit export9 en uitgaven voor import behoren niet tot de maatstaf van heffing. Men spreekt in dit verband ook wel van het vrijstellen van export en het belasten van import. De plaats waar een bedrijf is gevestigd (of over een bedrijfsinrichting beschikt) is bij dit alles niet relevant; de heffing knoopt aan bij de plaats van consumptie.
Bedrijven met veel export komen in een teruggavepositie; voor deze bedrijven zijn de inkomsten uit export immers niet belast terwijl de lokale productiekosten wel aftrekbaar zijn. Hierdoor kan er sprake zijn van een negatieve maatstaf van heffing. Omgekeerd zullen bedrijven met veel import extra belasting betalen. Immers, de kosten voor invoer zijn niet aftrekbaar, terwijl de lokale verkopen wel belast zijn.
Een versimpeld voorbeeld:
Een exporteur heeft een omzet van 200 en lokale kosten van 100. Onder een reguliere vennootschapsbelasting bedraagt het belastbaar inkomen 100. Bij toepassing van een DBCFT bedraagt het belastbaar inkomen -/- 100 (lokale omzet is nihil, lokale kosten bedragen 100).
Een importeur heeft een omzet van 200 en kosten (invoer van producten) van 100. Onder een reguliere vennootschapsbelasting bedraagt het belastbaar inkomen 100. Bij toepassing van een DBCFT bedraagt het belastbaar inkomen 200 (lokale omzet bedraagt 200, lokale kosten zijn nihil).
Het combineren van een kasstroombelasting met het bestemmingslandbeginsel is een betrekkelijk nieuw idee. De eerste publicatie over een dergelijke destination-based cash flow tax verscheen in 2002.10 Nadien is het idee in talloze artikelen beschreven. De meeste auteurs zijn daarbij opvallend positief.11 Het wereldwijd invoeren van een DBCFT zou een einde maken aan een aantal onevenwichtigheden van het huidige belastingstelsel. Omdat de belasting wordt geheven in het land van de consument, is het schuiven van winsten naar landen met een laag belastingtarief niet langer zinvol. Ook financiering met vreemd vermogen wordt ontmoedigd voor zover betaalde rente niet meer aftrekbaar is.12
De BAT uit de Blueprint is een DBCFT met een aantal specifieke kenmerken. Zo zijn uitgaven voor grond niet aftrekbaar. Rentebetalingen kunnen alleen verrekend worden met renteontvangsten (met een onbeperkte carry forward). Voor banken, verzekeraars en leasemaatschappijen gaat hierbij een speciaal regime gelden.13 Het is de bedoeling dat de BAT de vennootschapsbelasting (corporate income tax) vervangt. Deze winstbelasting zou omgezet moeten worden in een kasstroombelasting.
Wellicht is het goed om hier op te merken dat de aanduiding ‘BAT’ in feite weinig onderscheidend is. Immers, er zijn meer belastingen met een ‘border adjustment’, een correctie aan de grens.14 Bijvoorbeeld de btw met het nultarief bij uitvoer en de btw-heffing bij invoer. In de praktijk wordt de aanduiding BAT veelal gebruikt om de destination-based cash flow tax uit de Blueprint aan te duiden. Ik sluit hierbij dan maar aan.
De VS wil géén btw
De VS is een van de weinige landen zonder een btw.15 En dat zal wel zo blijven. Via een btw kan een overheid op eenvoudige en efficiënte wijze belasting heffen. In de VS bestaat de overtuiging dat een dergelijke efficiëntie een grote overheid in de hand werkt. En een (ver)grote overheid is een spookbeeld voor velen. Btw is dan ook bijna een lelijk woord aan de overzijde van de oceaan.
In 2010 zinspeelde president Obama in een interview nog op het mogelijk invoeren van een btw, een idee dat de dag daarop weer schielijk werd ingetrokken.16 Het moge geen verbazing wekken dat binnen de Republikeinse partij een btw nog minder in trek is. Dit is dan ook de reden dat in de Blueprint diverse malen wordt opgemerkt dat de BAT toch echt geen btw is en hier ook echt niet op lijkt.
De nadelen van het ontbreken van een btw
Amerikaanse producenten ondervinden op de wereldmarkt nadelige gevolgen van het ontbreken van een btw in hun eigen land. Dit heeft te maken met het volgende.
De btw vormt voor de meeste landen een belangrijke (zo niet: de belangrijkste) bron van belastinginkomsten. Ontbreekt een btw, dan moet de betreffende overheid op een andere wijze aan haar geld komen. In de VS heeft dit geleid tot een verhoudingsgewijs hoog tarief voor de vennootschapsbelasting.17 Dit hoge VPB-tarief zet de prijzen/winstmarges van Amerikaanse producenten onder druk. Bij invoer van deze hoog belaste VS-produkten in een btw-land is bovendien btw bij invoer verschuldigd.
Aan de andere kant kennen producenten uit landen met een btw een lager VPB-tarief dan VS-producenten. Bij uitvoer van hun producten geldt een btw-nultarief, zodat de goederen het land belastingvrij verlaten. Bij invoer in de VS is geen invoer-btw verschuldigd.
De Blueprint beschrijft deze situatie als volgt:
‘In the absence of border adjustments, exports from the United States implicitly bear the costs of the U.S. income tax while imports into the United States do not bear any U.S. income tax cost. This amounts to self-imposed export penalty and import subsidy.’18
Het invoeren van een btw zou aan deze problemen een einde kunnen maken. Maar, zoals hierboven uiteengezet, een btw is in de VS geen optie. De BAT lijkt dan een alternatief te bieden.
De voordelen van de BAT
De BAT is een kasstroombelasting met toepassing van het bestemmingslandbeginsel (‘destination-based tax system’): heffing in het land van consumptie in plaats van het land van productie. Volgens de Blueprint komt het invoeren van een dergelijk stelsel de concurrentiepositie van VS-producenten ten goede:
‘For the first time ever, the United States will be able to counter the border adjustments that our trading partners apply in their VATs.’19
Met de BAT betaalt de VS de btw-landen zelfs met meer dan gelijke munt terug. Op VS-uitvoer drukt geen vennootschapsbelasting meer; bij invoer in de VS is feitelijk vennootschapsbelasting verschuldigd. Dit compenseert de btw-vrijstelling bij export en de btw-heffing bij invoer van btw-landen ruimschoots.
De Blueprint benadrukt verder dat de BAT ertoe leidt dat de onder het huidige belastingstelsel bestaande prikkel om productie naar buiten de VS te verplaatsen (vanwege een lager VPB-tarief aldaar) wordt weggenomen. Immers, onder de BAT zijn alleen binnenlandse productiekosten aftrekbaar; buitenlandse productiekosten zijn dat niet:
‘The cash-flow based approach that will replace our current income-based approach for taxing both corporate and non-corporate businesses will be applied on a destination basis. This means that products, services and intangibles that are exported outside the United States will not be subject to U.S. tax regardless of where they are produced. It also means that products, services and intangibles that are imported into the United States will be subject to U.S. tax regardless of where they are produced. This will eliminate the incentives created by our current tax system to move or locate operations outside the United States. It also will allow U.S. products, services, and intangibles to compete on a more equal footing in both the U.S. market and the global market.’20
Het invoeren van de BAT heeft mogelijk invloed op de wisselkoers van de dollar. Omdat de VS-export goedkoper wordt (geen VPB-druk meer) en de VS-import duurder (geen VPB-aftrek meer) zou de dollar in waarde toenemen, zo menen sommige auteurs.21 Dit zou de hierboven effecten weer (deels) tenietdoen. Anderen echter twijfelen echter aan dergelijke voorspelbare wisselkoerswijzigingen.22