NTFR 2018/413 - Datasystemen van de Belastingdienst, open u!

De inkomstenbelasting, de vennootschapsbelasting en de rechten van successie, schenking en overgang worden geheven bij wege van aanslag. De aanslag wordt daarbij vastgesteld door de inspecteur, zo bepaalt art. 11 AWR. Dit doet hij normaliter nadat hij de aangifte van de belastingplichtige heeft ontvangen. Deze systematiek stamt uit de tijd dat de computer nog niet bestond. Alles ging op papier. De aantallen aangiften waren vergeleken met nu nog te overzien en konden zo’n beetje allemaal worden voorzien van de afdruk van een koffiekopje als teken van controle. De relevante informatie voor de controle haalde de inspecteur daarbij uit de legger van de belastingplichtige. Voor de jeugdige lezers onder ons: de legger is een stevige, dikke omslag met daarin de aangiften met bijlagen van meerdere jaren, correspondentie met de belastingplichtige, procedures en overige informatie die de inspecteur op enigerlei wijze ter beschikking is gekomen, soms intern (bijv. renseignementen) en soms extern (bijv. klikbrieven). Ieder belastingmiddel kent een eigen legger en inspecteurs pleegden slechts één belastingmiddel te regelen. De inspecteur particulieren beschikte zodoende over de legger inkomstenbelasting en de inspecteur ondernemingen over de legger vennootschapsbelasting. De laatste aangifte kwam bovenop in de legger, zo eenvoudig was het. Werd de legger te dik, dan werd deze gezuiverd, zo heette het. Feitelijk ging de informatie dan verloren.

In de loop der jaren nam het aantal aangiften flink toe. De computer deed zijn intrede en nam geleidelijk taken van de inspecteur over, waaronder het vaststellen van aanslagen op basis van de aangifte. Dat betrof aanvankelijk de aanslagen van belastingplichtigen met ‘eenvoudige aangiftes’ en zonder ‘verleden’. Deze aangiften gaan door de kelder, zoals het binnen de Belastingdienst heet. Een metafoor voor het gegeven dat geen ambtenaar de aangifte zag en beoordeelde. Geleidelijk aan controleerde de computer steeds meer aangiften en stelde steeds meer aanslagen vast. Voor de inkomstenbelasting stelt de computer bij mijn weten thans als regel alle aanslagen vast. Een aangifte wordt slechts onderzocht door een ambtenaar als de aangifte binnen een van de jaarlijkse controlethema’s valt of als de computer signaleert dat een nader onderzoek geboden is. In het geval het potentiële correctiebedrag de intern vastgestelde drempelwaarden niet overstijgt, blijft een nadere controle op grond van doelmatigheid toch achterwege. Is er sprake van een zogenoemde uitworp, dan staat het de controlerend ambtenaar naar verluidt niet vrij de aangifte op andere onderdelen te controleren. Ook niet als hem iets opvalt met een mogelijk veel groter belang. Hoe ik daar vanuit een oogpunt van handhaving en rechtsbescherming (de aangifte is dus toch ‘stiekem’ beoordeeld en juist bevonden) tegen aankijk, laat ik verder buiten beschouwing. Of deze handelwijze ook voor de overige aanslagbelastingen geldt, weet ik niet.

De inspecteur stelt de aanslag vast op grond van de hem op dat moment ter beschikking staande informatie. Stelt hij deze te laag vast en wil hij de te weinig geheven belasting navorderen, dan moet hij beschikken over een nieuw feit, zo bepaalt art. 16 AWR. Dit is een van de belangrijkste kenmerken die de aanslagbelasting onderscheidt van de aangiftebelasting. Geeft een aangifte aanleiding tot een nader onderzoek en laat de inspecteur dit na, dan begaat hij een ambtelijk verzuim en ontbreekt het aan een nieuw feit. In het licht van het thema van deze Opinie springen twee elementaire vragen in het oog. Over welke informatie beschikte de inspecteur ten tijde van het vaststellen van de primitieve aanslag en was de inspecteur tot een nader onderzoek gehouden? De tweede vraag kan zelfstandig maar evenzeer in samenhang met de eerste vraag worden bezien.

De jurisprudentie over navordering en nieuw feit is vanzelfsprekend zo oud als de regeling zelf. Het mag geen verbazing wekken dat deze jurisprudentie van origine is geënt op de legger en de afdruk van het koffiekopje op de aangifte. Ondanks het verstrijken van de tijd en de ontwikkelingen ademt de huidige jurisprudentie echter nog altijd deze sfeer. Zo is de inspecteur er niet toe gehouden om informatie buiten het dossier te raadplegen. Volgens de Hoge Raad kan en mag de inspecteur bij het regelen van een aanslag IB/PVV in het algemeen volstaan met het raadplegen van het (digitale) dossier dat de aangiften en andere gegevens bevat met betrekking tot de heffing van IB/PVV van de desbetreffende belastingplichtige.⁴ Met name bestaat voor de inspecteur niet de verplichting tot het raadplegen van (digitale) dossiers die zijn aangelegd voor andere belastingplichtigen of andere belastingen, ook al zouden daarin mogelijkerwijs gegevens kunnen worden aangetroffen die voor het regelen van de bedoelde aanslag in de IB/PVV van belang zijn. De inspecteur is slechts dan tot een onderzoek buiten het eerstbedoelde (digitale) dossier gehouden indien de daarin aanwezige gegevens daartoe redelijkerwijs aanleiding geven, aldus nog steeds de Hoge Raad.

Dat wekt de indruk dat hij een duidelijk beeld heeft van de vorm van een (digitaal) dossier. Voor zover hij doelt op een fysiek dossier, staat dat in mijn ogen onmiskenbaar gelijk aan de legger. Het digitale dossier is daar kennelijk een afgeleide van; een digitaal mapje (directory) op een server met daarin alle relevante informatie, of zoiets. Ik heb in ieder geval een minder duidelijk beeld. Dat digitale mapje wordt bij de aanslagregeling dan geraadpleegd door… ja, door wie eigenlijk?