NTFR 2018/588 - Machiavelli en legitieme belastingen

Het is een bekend verhaal. De Florentijnse topambtenaar Machiavelli (1469-1527) die toen de tegenpartij aan de macht was gekomen, en de politieke wind vanuit een heel andere hoek ging waaien, zijn verdere kansen verkeken zag. Misschien wel goed ook, voor de westerse politieke filosofie. Machiavelli gooide radicaal het roer om. In plaats van bij de pakken neer te zitten, ging hij bij de klassieke auteurs en de geschiedenis van het Romeinse Rijk te rade om te zien wat daarvan te leren viel. Zijn betekenis voor de politieke filosofie wordt echter vaak negatief afgeschilderd. Zijn denken over de staat zou enkel een machtsdenken zijn waarbij alles is toegestaan om het doel te bereiken. Vandaar de term ‘machiavellisme’, dat volgens mijn Van Dale betekent: ‘sluwe, gewetenloze staatkunde’ (waarbij het doel de middelen heiligt).’ Maar doen we daarmee recht aan zijn denken? Dat is de centrale vraagstelling van deze Opinie. Ik zal laten zien dat er ook een andere kant is; dat is de focus van deze bijdrage. Het zal blijken dat Machiavelli genuanceerd denkt over macht, legitimiteit en vertrouwen – waarbij hij ook belastingen in zijn beschouwingen betrekt.¹ Ik zal vervolgens de actualiteit van zijn denken laten zien aan de hand van een drietal voorbeelden.

Machiavelli wordt – op basis van zijn Il Principe (vertaald als ‘De Vorst’ of ‘De Heerser’) – vaak beschouwd als een theoreticus van de macht. Een analyse van zijn werk laat echter ook heel andere conclusies toe. Legitieme macht kan niet zonder vertrouwen. Zelfs dus bij Machiavelli, en zelfs in zijn beroemde en beruchte boek Il Principe. Heeft iemand die vijfhonderd jaar geleden leefde ons dan toch nog wat te zeggen? Is zijn visie niet tijdsgebonden, dus gedateerd? Neen, want Machiavelli’s inzichten zijn op zich wel (mede) een reactie op gebeurtenissen in zijn tijd en omgeving, maar ‘the principles of conduct he lays out in his book have a more universal application’.² Machiavelli’s denken is daarom nog steeds van belang.

Machiavelli – de eerste moderne politiek filosoof – wordt zoals gezegd wel gezien als een theoreticus van de cynische machtspolitiek (machiavellisme).³ Maar het ging hem om de dynamiek van het regeren. De macht van de vorst of wetgever is niet (meer) vanzelfsprekend, is niet afgeleid van God. De vorst, de machthebber dient legitimiteit te verwerven.⁴ De legitimatie van de heerser moet dan gezocht worden in de wijze waarop hij zijn macht – inclusief de macht die aan hem is overgedragen – uitoefent en de resultaten van de machtsuitoefening. Dat is een inzicht dat ook in onze tijd nog van grote waarde is: degene die macht uitoefent dient dat op legitieme wijze te doen, of het nu de wetgever, de rechter of de uitvoerende macht (bijvoorbeeld de Belastingdienst) is.⁵

Machiavelli stond voor de zware taak hoe de polis te behouden wanneer deze in de fatale krachten van de geschiedenis verstrikt raakt. Zijn conclusie was dat de ‘vorst moest worden opgevoed’.⁶ En dat is niet zomaar een opvoeding tot brave hendrik. In hoofdstuk 15 tot 23 van Il Principe betoogt hij dat een heerser die overeind wil blijven ook moet leren niet goed te zijn als de omstandigheden daartoe dwingen.⁷ De heerser zal dan beter standhouden en dus een beter resultaat kunnen boeken ‘voor het volk, als hij eerder goed lijkt dan het te zijn’.⁸ Enkel deugdzaam zijn is niet voldoende om voor veiligheid en welzijn van het volk te zorgen.

De historische Machiavelli staat zo voor het besef dat ‘het politieke welzijn van heersers en onderdanen lotsverbonden is’ en daaruit volgt dat ‘de evaluatie van goed en kwaad tot stand komt in hun beider onderling gerepresenteerde belang’.⁹ Daarbij is de (politieke) orde niet een toevallig en onveranderlijk gegeven, maar kan een buitengewone heerser vanuit die lotsverbondenheid een slecht regime ten goede veranderen.¹⁰ Het welzijn van de burgers, het volk, kan dus door een goede regering effectief worden bevorderd.

Hij zou een absolute scheiding tussen politiek en moraal verdedigen. Dat is echter niet zo. ‘Door politiek en moraal te onderscheiden wijst Machiavelli de moraal niet af.¹¹ Er is geen reden, zo betoogt hij, ‘om te spreken van deugd bij iemand die zijn medeburgers doodt, zijn vrienden verraadt, die een trouweloos, goddeloos leven leidt: want dergelijke praktijken brengen macht, maar geen glorie’.¹² Sommige handelingen kunnen dus niet deugdzaam genoemd worden, ook al verzekeren zij het behoud van de macht van de vorst. Viroli betoogt dan ook dat het Machiavelli juist gaat om het zichtbaar maken van het conflict tussen veiligheid en deugd, vanuit het standpunt van een man die goed wil leven.¹³

Kenmerkend is daarbij zijn realisme; hij ging uit van ‘de dingen zoals ze zijn’ en niet zoals men ‘zich inbeeldt dat ze zijn’.¹⁴ De instituties van het Romeinse Rijk, zijn inspiratiebron, zijn niet intrinsiek goed, ‘nor are its citizens intrinsically virtuous’, zoals de politiek filosoof en Machiavelli-kenner Lefort samenvat.¹⁵ Mensen zijn in het algemeen nu eenmaal ‘ondankbaar en wispelturig, ze veinzen en ze verbloemen, ze mijden het gevaar en zijn gek op geld’. Als je als vorst goed voor ze bent, zijn ze ‘een en al toewijding’, zo vervolgt hij, maar wee je gebeente als ‘de nood aan de man komt, dan beginnen ze oproer te kraaien’.¹⁶ Dit realisme is overigens een van de redenen waarom Spinoza hem een dubbel compliment geeft, want hij noemt ‘de uiterst scherpzinnige Machiavelli’ een wijs man.¹⁷

Machiavelli betoogde nu dat succesvolle leiders en instituties feitelijk niet enkel brute macht gebruiken om hun wil door te drijven, maar naar legitimiteit streven. ‘More specifically, they strive to win the consent of the governed so that their commands will be voluntarily obeyed’, zoals de psycholoog Tyler schrijft.¹⁸ Volgens Machiavelli moet de vorst om die vrijwillige instemming (en legitimiteit) te verwerven ‘in woord en verschijning een toonbeeld’ van betrouwbaarheid zijn.¹⁹

De beroemde raadgevingen die Machiavelli aan de vorst gaf, lijken dan ook slechts ogenschijnlijk te gaan over het strijdbaar optreden om macht te verwerven en te behouden. In de kern gaan ze echter volgens Jane Jacobs over trouw die onmisbaar is om als vorst te slagen. Machiavelli belicht trouw vanuit verschillende invalshoeken. ‘Hoe trouw te verdienen. Hoe trouw te winnen, te kopen, in te stampen, te cultiveren, mensen er toe te brengen door ze bang te maken.’²⁰ Het gaat Machiavelli om de trouw van hen die vrij zijn hun vertrouwen te schenken of niet. ‘Trouw maakt gehoorzamer, en omgekeerd. Maar gehoorzaamheid is eenrichtingsverkeer, en dat is niet genoeg. Trouw daarentegen werkt beide kanten op en is dus een kwestie van wederkerigheid. Trouw is een sleutelwaarde die is gerelateerd aan, is gebaseerd op vertrouwen. Maar men kan er niet op rekenen als het belang daarvan niet voortdurend wordt ingeprent en in de gaten gehouden.’²¹ Vertrouwen vereist voortdurend aandacht, moet steeds worden onderhouden.

Ook in Machiavelli’s andere bekende werk, de Discorsi, is vertrouwen een fundamenteel thema.²² Hij formuleert in dit boek voorwaarden waaraan een politiek systeem dat de vrijheid dient moet voldoen. Machiavelli betoogt dat burgers in vrijheid de (politieke) macht om wetten voor te schrijven dienen te verlenen en dat dit volgens transparante openbare procedures dient te verlopen.²³ Legitimiteit is dan gebaseerd op bepaalde procedures volgens welke vrije burgers een machtiging tot wetgeving verlenen. Stabiel gezag is afhankelijk van vrijwillige instemming.²⁴ Vrijheid staat hier voor zelfbepaling en zelfbeheersing.²⁵ Maar vrijheid staat ook voor de ontkenning van ‘every instance of authority that arrogates unto itself the knowledge of what the common good is’.²⁶ Niemand kan dus exclusieve kennis claimen over de juiste inrichting van de (goede) maatschappij en het goede leven en welke normen in die maatschappij en voor het individu zouden gelden.

Burgers die van zichzelf vinden dat zij in vrijheid leven, achten zich dan verantwoordelijk voor het respecteren van de door hen geautoriseerde wetten. De wetten die de machthebber, de wetgever uitvaardigt, moeten vervolgens de veiligheid, openbaarheid en politieke gelijkheid (gelijkheid voor de wet) waarborgen.²⁷ Politieke gelijkheid en ook veiligheid worden bedreigd door al te grote materiële ongelijkheid.²⁸ Extreme rijkdom ruïneert de staat eerder dan armoede, zo betoogt hij.²⁹ Regulering dient daarom al te grote materiële ongelijkheid te verhinderen. Belastingheffing mag gericht zijn op (enige) herverdeling. Maar een streven naar volledige gelijkheid – bijvoorbeeld door excessieve belastingen gericht op de rijken – is van de andere kant ook uit den boze. De rijken zullen volgens Machiavelli eerder hogere belastingen aanvaarden als zij worden behandeld als gelijken in het wetgevingsproces. In plaats van op basis van macht dienen ze op basis van verstandige en principiële redenen te worden overtuigd in te stemmen met bepaalde grenzen aan hun economische vrijheden ‘to maintain public freedom’.³⁰ Veiligheid is gerelateerd aan zekerheid. Een vorst dient zijn onderdanen de zekerheid te geven dat zij hun beroepsactiviteiten ongehinderd kunnen ontplooien, ongeacht of deze nu handel, landbouw of andersoortige activiteiten betreffen. Maar ook op het punt van belastingen moet er zekerheid heersen. Het is verkeerd, zo betoogt Machiavelli in Il Principe, als mensen ‘geen commerciële ondernemingen durven op te zetten uit angst voor hoge heffingen’.³¹ Zoals zo vaak is zekerheid gerelateerd aan gelijkheid. Immers, belastingen mogen niet te hoog zijn, dus niet te zeer naar gelijkheid streven.

De genoemde voorwaarden – veiligheid, openbaarheid en politieke gelijkheid – waarborgen een bepaalde ‘kwaliteit’ van instituties en uitkomsten van besluitvormingsprocedures. Dit zijn echter noodzakelijke maar niet voldoende voorwaarden voor de legitimiteit daarvan. Veiligheid, openbaarheid, en politieke gelijkheid kunnen zelf namelijk niet zonder vertrouwen; het vertrouwen dat zij worden beschermd en geëffectueerd als ze onder druk staan. Zij zijn afhankelijk van mechanismen die zijn ontworpen ten behoeve van transparantie en het afleggen van verantwoording om zo het publieke vertrouwen in stand te houden. Die mechanismen biedt het rechtssysteem. Het recht ondersteunt zo het vertrouwen van de burgers. Maar dit recht dat nodig is om vertrouwen te behouden heeft alleen gezag volgens Machiavelli als de wet is gebaseerd op publieke machtigingsprocedures.³² Burgers accepteren dat hun vrijheid door wetten wordt beperkt. Wetten zijn in deze visie aan zichzelf opgelegde beperkingen, waarvoor de burgers zich verantwoordelijk voelen omdat zij de wetgever hebben geautoriseerd. De heerschappij van het recht, van ‘vrije’ wetten, ondersteunt en reguleert een vrije maatschappij gekenmerkt door algemene veiligheid, openbaarheid en transparantie en (politiek) gelijke kansen.³³ De heerschappij van het recht ondersteunt daarmee het vertrouwen in de overheid en de wetten. De rechtsstaat is dus noodzakelijk voor legitieme, door de burgers aan zichzelf voorgeschreven wetgeving.³⁴

Machiavelli ziet (net als later de Engelse politiek filosoof Thomas Hobbes (1588-1679)) gerechtigheid zo als een resultaat van het rechtssysteem.³⁵ Volgens Machiavelli zijn mensen van nature onmatig; zij leggen zichzelf geen beperkingen op. Zonder de discipline die het rechtssysteem hun oplegt, zijn ze rechtvaardig noch eerlijk. Maar dat betekent niet dat mensen altijd egoïstisch zouden zijn en geen enkel rechtvaardigheidsgevoel zouden hebben. Dat zou een veel te ongenuanceerde conclusie zijn. Immers, zoals Plamenatz schrijft: ‘to hold that morality is an effect of law and social discipline is not to be committed to hold that man, by necessity of nature, is always selfish, or that there is no difference between merely obeying the law and having a sense of justice’.³⁶ Wetten moeten er dus voor zorgen dat mensen moreel handelen. Maar het rechtvaardigheidsgevoel kan niet worden gereduceerd tot het gehoorzamen aan of het naleven van wetten. Rechtvaardig, moreel verantwoord handelen kan dus verder gaan dan de wet – al dan niet strikt geïnterpreteerd – voorschrijft.

Uit het voorgaande blijkt dat Machiavelli legitieme macht, vertrouwen, en belastingen in onderlinge samenhang beziet. Een rechtvaardige maatschappij, een legitieme staat, vertrouwen van burgers in elkaar en in de staat verbindt hij met het recht en met belastingen. Belastingen die zorgen voor (enige) herverdeling ondersteunen zijns inziens de vrije maatschappij. Dat is een belangrijk inzicht. Als immers belastingen een regering kunnen helpen trouw te verdienen en winnen van burgers die vrij zijn hun vertrouwen te schenken of niet, dient zij zorgvuldig en verantwoord om te gaan met belastingen. Immers, een onzorgvuldig gebruik daarvan kan ertoe leiden dat burgers juist geen vertrouwen schenken maar dat verliezen. Als gezegd is Machiavelli niet tegen enige herverdeling via belastingen, maar dat moet wel zorgvuldig en afgewogen gebeuren. Zo niet, dan leidt dat tot verlies aan vertrouwen en legitimiteit. Het vaststellen en het gebruik van belastingen legt dus een bijzondere verantwoordelijkheid bij de overheid. De legitimiteit van de overheid wordt in belangrijke mate bepaald door de wijze waarop zij met belastingen omgaat.