NTFR 2019/2301 - Wie regeert dit land? Kafka, de Belastingdienst of toch de regering?
NTFR 2019/2301 - Wie regeert dit land? Kafka, de Belastingdienst of toch de regering?
Een staatssecretaris die bij de behandeling in de Eerste Kamer uitroept: ‘Welkom in Kafka’. Een Tweede Kamerlid dat aangeeft dat het huidige systeem van toeslagen zo complex is dat een mens er niet meer geschikt voor is. En een Eerste Kamerlid dat zich afvraagt wie dit land regeert: de regering of de Belastingdienst. Dan moet er toch wel iets heel bijzonders aan de hand zijn.
Het wetsvoorstel dat tot deze emotionele uitbarstingen aanleiding gaf, zag op een wijziging van de Wet op het kindgebonden budget (nr. 35 010). Dat budget is een inkomensafhankelijke tegemoetkoming voor de kosten van kinderen, bedoeld om gezinnen met lage en middeninkomens te ondersteunen. Er wordt daarbij onderscheid gemaakt naar huishoudtype. Alleenstaande ouders kunnen, via de alleenstaande-ouderkop, een hoger kindgebonden budget krijgen dan paren. Om werkende ouders verder te ondersteunen, stelde de regering in wetsvoorstel 35 010 voor om het punt waarop de inkomensafhankelijke afbouw van het kindgebonden budget begint voor paren te verhogen met € 16.500. Deze verhoging geldt derhalve niet voor alleenstaanden. Paren met een gezamenlijk toetsingsinkomen tussen de huidige afbouwgrens en circa € 75.000 krijgen door deze verhoging een hoger kindgebonden budget of komen voor het eerst in aanmerking voor dit budget. Dit betekent dat er in totaal bijna € 500 miljoen extra aan kindgebonden budget bij komt.
Op zich zou dit wetsvoorstel op brede parlementaire bijval hebben kunnen rekenen, ware het niet dat de regering tijdens de behandeling ervan in de Tweede Kamer een koppeling wenste te maken met het herstel van een majeure fout van de Belastingdienst bij het toekennen van het kindgebonden budget. Die fout, door de regering een ‘ontwerpfout’ genoemd, hield in dat het geautomatiseerde systeem van de Belastingdienst/Toeslagen geen rekening had gehouden met aanvragen voor een kindgebonden budget na een eerdere stopzetting van de uitkering van dat budget in de gevallen waarin er een combinatie met andere toeslagen bestond.1 In strijd met de wet ging de Belastingdienst ervan uit dat ouders na het stopzetten zelf weer het kindgebonden budget moesten aanvragen. Ondanks duizenden klachten werd door de Belastingdienst geen actie ondernomen. Door deze missers zijn er vanaf 2008 tussen de 300.000 en 400.000 gezinnen gedupeerd voor een totaalbedrag van bijna € 0,5 miljard. Na ontdekking van de fout gaf de regering aan deze fout te willen herstellen over de jaren 2013-2017 en voor de lopende toeslagen 2018 en 2019. Doordat als gevolg van dit herstel behalve de incidentele tegemoetkoming van de gedupeerden uit het verleden, ongeveer 70.000 gezinnen extra recht kregen op het kindgebonden budget, kwamen de structurele uitgaven aan dit budget naar verwachting € 50 miljoen hoger uit dan in de SZW-begroting was voorzien. Als dekking van deze structurele verhoging had de regering bedacht om het kindgebonden budget in 2020 eenmalig niet te indexeren. Uit praktische overwegingen werd bij nota van wijziging van 20 februari 20192 deze eenmalige niet-indexering opgenomen in wetsvoorstel 35 010, dat toch al in behandeling was in de Tweede Kamer. Vooral alleenstaande ouders en ouders met inkomens lager dan modaal werden door deze niet-indexering getroffen. Na veel discussie werd op 5 maart 2019 wetsvoorstel 35 010 inclusief de bij nota van wijziging aangebrachte aanpassing door een meerderheid van de Tweede Kamer aanvaard.3
Op 8 juli 2019, één dag voor de plenaire behandeling in de Eerste Kamer, deelde de eerstverantwoordelijke voor dit wetsvoorstel, staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Van Ark (VVD), mee dat vanwege de koopkrachteffecten van het niet-indexeren van het kindgebonden budget in combinatie met de recente macro-economische verwachting de regering had besloten het kindgebonden budget met ingang van 1 januari 2020 toch te indexeren. Daartoe zou een novelle worden ingediend.4
De behandeling in de Tweede Kamer
Het debat in de Tweede Kamer ging niet of nauwelijks over het oorspronkelijke onderwerp van wetsvoorstel 35 010 – het verhogen van het punt waarop de inkomensafhankelijke afbouw van het kindgebonden budget begint voor paren – maar over de blunder van de Belastingdienst/Toeslagen, het voornemen van de regering om die fout te herstellen en ter gedeeltelijke dekking daarvan in 2020 het kindgebonden budget niet te indexeren. De meestgestelde vragen: Hoe had die fout kunnen gebeuren? Waarom werd het herstel van die fout beperkt tot de jaren vanaf 2013 en werd geen herstel verleend voor de jaren tussen 2008 en 2013? Was het wel redelijk om de gevolgen van een fout die door de Belastingdienst was gemaakt, op burgers te verhalen die niets te verwijten valt? En hoe valt het te rechtvaardigen dat de lasten van de niet-indexering vooral terecht zouden komen bij alleenstaande ouders en ouders met een laag inkomen? Het verweer van de staatssecretaris kwam steeds op hetzelfde neer: elke andere oplossing zou stuiten op uitvoeringstechnische problemen bij de Belastingdienst. De eenmalige niet-indexering was noodzakelijk vanwege nu eenmaal bestaande begrotingsspelregels. Tweede Kamerlid Peters (CDA) verzuchtte tijdens het debat: ‘Soms bekruipt mij het gevoel dat we zulke complexe systemen gebruikt hebben dat de mens niet eens meer geschikt is voor de systemen. Omdat bijna alles met elkaar samenhangt, zien we door de bomen het bos niet meer en valt het ook niet meteen op wanneer iets helemaal niet gaat zoals we hadden gehoopt of gedacht.’ Om er meteen aan toe te voegen: ‘Ik heb er over nagedacht maar van alle lelijke oplossingen die ik kan bedenken, is dit misschien wel de minst lelijke’.5
De behandeling in de Eerste Kamer
In de Eerste Kamer werd de aankondiging van de regering aan de vooravond van het debat dat zij afzag van het eenmalig niet-indexeren met instemming begroet. Niettemin kwamen gaandeweg de plenaire behandeling toch nog de nodige probleempunten naar voren. Evenals in de Tweede Kamer was een discussiepunt waarom geen herstel plaatsvond over de periode 2008 tot en met 2012. De staatssecretaris verwees naar vaste rechtspraak op grond waarvan de overheid gehouden is om financiële aanspraken op grond van rechtszekerheid tot een termijn van vijf jaar te voldoen, maar zij gaf toe dat ‘dit natuurlijk qua rechtvaardigheidsgevoel best een beetje lastig ligt’.6 Op grond van uitvoeringsoverwegingen kon echter geen langere periode dan vijf jaren in aanmerking worden genomen.
Verder kwam de vraag aan de orde in hoeverre de nabetaling van het niet genoten kindgebonden budget invloed zou kunnen uitoefenen op de inkomens- en vermogenstoetsen die worden toegepast bij veel uitkeringen en toeslagen. Het antwoord van de staatssecretaris was dat er geen gevolgen zijn voor de inkomenstoets aangezien de nabetaling niet tot de middelen en inkomsten behoort waarmee bij de berekening van de uitkering rekening moet worden gehouden. Wel kan de nabetaling tot extra vermogen leiden, waardoor deze gevolgen kan hebben voor de bijstand. Op de tegenwerping van senator Van Gurp (GroenLinks) dat het toch niet de bedoeling kan zijn dat het herstel van de fout van de Belastingdienst tot een vermindering van uitkeringen zou kunnen leiden, reageerde de staatssecretaris met een verwijzing naar Kafka: ‘Ook dit is weer een thema waarvan je zegt: daar wringt het. Want door een fout van de overheid is er geen geld uitgekeerd, maar door de omvang kan het zijn dat de vermogensgrenzen voor andere tegemoetkomingen aan de orde komen. Welkom in Kafka, zou ik bijna zeggen.’7 Het enige dat zij in dit verband kon toezeggen was er zorg voor te dragen dat de nabetaling niet in de buurt van 1 januari van het jaar (de toetsdatum) zou plaatsvinden.
Ten slotte deed zich nog een ander dilemma voor. Omdat een novelle was aangekondigd waarin de niet-indexering uit de wet zou worden gehaald, wilde een deel van de Eerste Kamer onder verwijzing naar de normale gang van zaken bij novelles de behandeling van het oorspronkelijke wetsvoorstel uitstellen totdat die novelle in de Eerste Kamer was ingediend. Anders zou men immers een wet moeten aannemen waarin de niet-indexering nog was opgenomen. Dit uitstel werd echter door de staatssecretaris ten stelligste ontraden omdat de Belastingdienst alleen wilde garanderen dat de invoering van wetsvoorstel 35 010 per 1 januari 2020 zou geschieden indien dit voorstel vóór 1 september 2019 zou zijn aanvaard. Uitstel van de aanvaarding van dit wetsvoorstel tot het moment van indienen van de novelle in de Eerste Kamer zou daarom de tijdige uitvoering van dit wetsvoorstel en daarmee de lastenverlichting voor ouderparen in gevaar brengen.8 Dit leidde tot de volgende reactie van senator Kox (SP): ‘Ik vind niet dat de regering de Kamer in die positie moet brengen als er geen enkele prangende reden is. Wat de Belastingdienst zegt, is fijn, maar de Belastingdienst regeert dit land niet. De regering regeert dit land.’9
Uiteindelijk bood staatssecretaris Van Ark voor deze kwestie een praktische uitweg aan door aan te bieden om het Kabinet van de Koning te verzoeken het Koninklijk Besluit ter zake van de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel pas op een later moment te doen, namelijk op het moment dat de reparatiewetgeving door beide Kamers is aangenomen.
Vervolgens ging de Eerste Kamer unaniem akkoord met het wetsvoorstel.
Opinie
Het is natuurlijk zeer ernstig als de Belastingdienst fouten maakt zoals in deze Opinie behandeld. Het spreekt vanzelf dat dergelijke fouten na ontdekking ruiterlijk dienen te worden toegegeven en hersteld. Het kan daarbij niet zo zijn dat de regering beknibbelt op dit herstel door zich te verschuilen achter vermijdbare obstakels, temeer als de rechtvaardigheid in het geding is.
Een voorbeeld daarvan is het aanvankelijke voornemen van de regering om met een beroep op de begrotingsregels de niet-indexering voor een deel te verhalen op alleenstaande ouders en ouders met een laag inkomen. Alsof van deze begrotingsspelregels niet bij wege van uitzondering kan worden afgeweken indien zwaarwegende redenen als in het onderhavige geval aan de orde zijn. Terecht is de regering dan ook teruggekomen op dit voornemen.
Een ander voorbeeld is het beperken van de terugwerkende kracht tot 2013 om uitvoeringstechnische redenen. Gelet op de kennelijk zeer zorgelijke toestand van de Belastingdienst wil ik deze uitvoeringsproblemen niet bagatelliseren, maar het blijft moeilijk te aanvaarden dat burgers die in de periode 2008 tot en met 2012 aantoonbaar ten onrechte als gevolg van een fout van de Belastingdienst geen toeslag hebben gekregen deze niet alsnog kunnen ontvangen. Wordt deze kaart hier niet te gemakkelijk door de regering gespeeld? Een tegemoetkoming lijkt mij op zijn plaats indien komt vast te staan dat deze toeslagen ten onrechte niet zijn betaald. Het gaat hier immers om een aperte fout van de Belastingdienst; de gedupeerde burgers valt niets te verwijten. Sterker nog, er is vele malen bij de Belastingdienst aangedrongen op herstel van deze fout. Nu rest deze categorie gedupeerden nog slechts een gang naar de rechter om haar gelijk te krijgen.
Hetzelfde geldt naar mijn mening voor de weigering om een uitzondering te maken voor de gevolgen voor de vermogensgrens bij de bijstand als gevolg van de nabetaling van niet ontvangen toeslagen uit het verleden. Ook hier zou toch een uitzondering moeten kunnen worden gemaakt.
Ten slotte speelt nog de kwestie van het deugdelijke wetgevingsproces in verband met het uit elkaar trekken van de behandeling van het oorspronkelijke wetsvoorstel en de novelle waarin de niet-indexering wordt teruggedraaid. De uiteindelijk gevonden uitweg van het wel aannemen van het wetsvoorstel maar het de facto pas in werking laten treden nadat de reparatiewetgeving door beide Kamers is aanvaard, mag pragmatisch heten, het is wel tekenend dat deze hoogst ongebruikelijke stap nodig was omdat de Belastingdienst te elfder ure geen garantie wilde geven dat deze wet, waar in de kern het gehele parlement het mee eens was, kon worden uitgevoerd per 1 januari 2020 als het wetsvoorstel niet vóór 1 september 2019 was aanvaard. Het geeft te denken dat de staat van de Belastingdienst kennelijk dermate zorgelijk is dat ondanks de zekerheid dat zowel de Eerste als de Tweede Kamer met het wetvoorstel akkoord gaat, dit voor de regering niet voldoende was om de Belastingdienst de opdracht te geven tot het verrichten van de nodige voorbereidingen teneinde de datum van 1 januari 2020 te halen zodat de behandeling van het wetsvoorstel een paar maanden kon worden opgeschort tot de indiening van de novelle. De regering regeert immers toch dit land, of niet?